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Castello, E.; Zito, L. (2026). L’UEPE tra ordinamento penitenziario e servizio sociale: quadro normativo, giurisprudenza e prospettive professionali. Aequitas Magazine, 9, 28-39.
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.22274782
ABSTRACT (EN) This article examines the role of the Office for External Penal Execution (UEPE) as a key institutional link between the legal dimension of punishment and its practical implementation, focusing on the professional mandate of social workers. Through an analysis of the regulatory framework, from Law no. 354/1975 to the Cartabia reform, and of constitutional and Supreme Court case law concerning social-work reports, it highlights the structural tension between control and support functions. The article also proposes methodological criteria aimed at making UEPE reports more transparent, verifiable and consistent with the guarantees governing sentence enforcement, and outlines deontological and professional implications for the development of community-based penal execution.
ABSTRACT (IT) Il contributo esamina il ruolo dell’Ufficio di Esecuzione Penale Esterna (UEPE) quale snodo tra la dimensione giuridica della pena e la sua attuazione concreta, assumendo come punto di osservazione il mandato professionale dell’assistente sociale. Attraverso l’analisi del quadro normativo, dalla l. 354/1975 alla riforma Cartabia, e della giurisprudenza costituzionale e di legittimità sul rilievo delle relazioni di servizio sociale, si evidenzia la tensione strutturale tra funzione di controllo e funzione di aiuto che caratterizza il ruolo. Il contributo propone inoltre criteri metodologici per rendere la relazione UEPE maggiormente trasparente, verificabile e coerente con le garanzie proprie dell’esecuzione penale, formulando indicazioni deontologiche e professionali per lo sviluppo dell’esecuzione penale di comunità.
SOMMARIO: 1. Introduzione – 2. L’UEPE nel sistema di esecuzione penale – 3. Il mandato professionale dell’assistente sociale UEPE – 4. Giurisprudenza rilevante – 5. Conclusioni.
1. Introduzione
L’art. 27, comma 3, della Costituzione stabilisce che le pene “non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato”. Attorno a questa disposizione si è sviluppato un lungo dibattito dottrinale e giurisprudenziale sulla portata del finalismo rieducativo, che la Corte costituzionale ha progressivamente elevato a componente irrinunciabile della pena.1
Nel sistema dell’esecuzione penale, uno snodo tra la dimensione giuridica della pena e la sua attuazione concreta è l’Ufficio di Esecuzione Penale Esterna (UEPE), presso il quale operano professionisti del servizio sociale. È attraverso questi uffici che la funzione rieducativa trova, o dovrebbe trovare, traduzione nelle pratiche orientate al reinserimento sociale del condannato. Nonostante la centralità del ruolo, la letteratura giuridica italiana ha dedicato attenzione limitata alla figura dell’assistente sociale dell’esecuzione penale e, in particolare, alla tensione che ne caratterizza il mandato: quella tra la logica del controllo, all’interno del rapporto con la magistratura di sorveglianza, e la logica dell’aiuto alla persona, propria del servizio sociale professionale.2
Il presente contributo analizza questa tensione assumendo come punto di osservazione il mandato professionale dell’assistente sociale UEPE. Attraverso l’esame del quadro normativo e della giurisprudenza costituzionale e di legittimità, si intende mostrare come le relazioni elaborate dal servizio sociale costituiscano un elemento di raccordo – e talvolta di attrito – tra il diritto dell’esecuzione penale e le scienze del welfare, e trarne alcune indicazioni per lo sviluppo della professione.
Il percorso seguito muove da una ricostruzione del quadro istituzionale e normativo dell’UEPE (§ 2), per poi concentrarsi sul mandato professionale dell’assistente sociale e sugli standard metodologici della relazione di servizio sociale (§ 3), e infine confrontare questo impianto con la giurisprudenza costituzionale e di legittimità più rilevante, sino alle pronunce più recenti (§ 4). L’approccio è dichiaratamente interdisciplinare: la sola prospettiva giuridica rischierebbe di ridurre la relazione UEPE a un mero atto istruttorio, mentre la sola prospettiva del servizio sociale rischierebbe di sottovalutarne il peso nella formazione di decisioni incidenti sulla libertà personale. È nell’incontro tra questi due sguardi che si colloca il contributo che il presente lavoro intende offrire.
2. L’UEPE nel sistema di esecuzione penale
2.1 Collocazione istituzionale e funzioni
L’UEPE è l’erede dei Centri di Servizio Sociale per Adulti (CSSA) istituiti dalla legge penitenziaria del 1975, ridenominati dalla l. 154/2005. Gli uffici sono oggi incardinati non più nel Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, ma nel Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della Giustizia: un passaggio che ha sottolineato la vocazione “di comunità” dell’esecuzione penale esterna rispetto alla matrice esclusivamente carceraria.3
Le funzioni dell’ufficio si articolano lungo due assi. Il primo è istruttorio: l’UEPE svolge indagini socio-familiari e redige relazioni di valutazione su richiesta della magistratura di sorveglianza, ai fini della concessione, modifica o revoca delle misure alternative alla detenzione. Il secondo è trattamentale: concessa la misura, l’ufficio segue la persona nel percorso di reinserimento, verificando il rispetto delle prescrizioni e sostenendo il processo di reintegrazione sociale. A ciò si aggiungono i compiti di raccordo con i servizi territoriali (servizi sociali comunali, servizi per le dipendenze, salute mentale), con il privato sociale e con il mondo del lavoro.4
A queste due funzioni tradizionali se ne affianca una terza, di rilievo crescente: quella relativa alla messa alla prova per gli imputati adulti, introdotta dalla l. 28 aprile 2014, n. 67.5 In questo istituto l’UEPE non interviene più a valle di una condanna definitiva, ma nel corso stesso del procedimento di cognizione: predispone, su incarico del giudice, il programma di trattamento che include le prescrizioni comportamentali, l’eventuale lavoro di pubblica utilità e le condotte riparatorie verso la persona offesa, e ne segue l’esecuzione riferendo periodicamente all’autorità giudiziaria. La messa alla prova condivide con le misure alternative la stessa logica di fondo – verifica delle condizioni soggettive, costruzione di un percorso individualizzato, raccordo con i servizi del territorio – ma anticipa l’intervento dell’assistente sociale a un momento in cui la responsabilità penale non è ancora stata accertata, con ricadute ulteriori sul piano delle garanzie difensive di cui si dirà infra (§ 3.2).
2.2 Il quadro normativo essenziale
Il fondamento del ruolo del servizio sociale nell’esecuzione penale è nella l. 26 luglio 1975, n. 354. La riforma Cartabia (d.lgs. 150/2022) ha ulteriormente ampliato il perimetro operativo dell’ufficio, ridisegnando le pene sostitutive delle pene detentive brevi – semilibertà sostitutiva, detenzione domiciliare sostitutiva, lavoro di pubblica utilità sostitutivo e pena pecuniaria sostitutiva – e attribuendo all’UEPE un ruolo significativo anche nella fase di cognizione. L’art. 545-bis c.p.p. consente infatti al giudice, quando occorra acquisire ulteriori elementi per decidere sulla sostituzione e sulle relative prescrizioni, di richiedere all’ufficio informazioni sulle condizioni di vita dell’imputato e, nei casi previsti, il programma di trattamento. In tal modo l’esecuzione penale esterna non opera più soltanto a valle della decisione definitiva, ma concorre alla costruzione individualizzata della risposta sanzionatoria già nel giudizio di cognizione. 6
Il quadro competenziale dell’UEPE risulta, in questo modo, il prodotto di tre interventi normativi successivi che ne hanno progressivamente ampliato il perimetro operativo: la legge penitenziaria del 1975, che ne ha definito il nucleo originario nell’ambito delle misure alternative; la l. 67/2014, che vi ha aggiunto la messa alla prova nella fase di cognizione; la riforma Cartabia, che ne ha ulteriormente esteso il raggio d’azione alle pene sostitutive delle pene detentive brevi. Si tratta di una stratificazione che non ha finora trovato un correlato adeguamento delle risorse, come si vedrà nel bilancio critico svolto infra (§ 4.3).
2.3 Il rapporto con la magistratura di sorveglianza
La magistratura di sorveglianza resta l’interlocutore giudiziario centrale dell’UEPE nell’esecuzione delle misure alternative alla detenzione, in particolare affidamento in prova al servizio sociale, detenzione domiciliare e semilibertà; la liberazione condizionale, pur collocandosi nel medesimo orizzonte rieducativo, costituisce un distinto beneficio disciplinato dagli artt. 176 ss. c.p. L’UEPE fornisce una base conoscitiva qualificata per la decisione, mentre la competenza valutativa e decisoria resta integralmente affidata al giudice. Con la riforma Cartabia il rapporto istituzionale si è tuttavia ampliato, poiché l’ufficio interloquisce anche con il giudice della cognizione nell’ambito del procedimento di applicazione delle pene sostitutive di cui all’art. 545-bis c.p.p. Sin dalla sentenza n. 204/1974 la Corte costituzionale ha chiarito che il percorso rieducativo deve essere assistito da garanzie giurisdizionali e non può essere ricondotto a una concessione meramente discrezionale: in questa prospettiva, le relazioni dell’UEPE sono strumenti tecnico-professionali che concorrono alla formazione di una decisione incidente su diritti fondamentali.7
Sul piano processuale, il rapporto tra UEPE e magistratura di sorveglianza si articola secondo il procedimento disciplinato dagli artt. 677 e 678 c.p.p.8 La competenza è ripartita tra il magistrato di sorveglianza, organo monocratico competente per i provvedimenti a carattere provvisorio e urgente, e il tribunale di sorveglianza, organo collegiale composto da magistrati togati e da componenti esperti ai sensi dell’art. 80 ord. penit., cui spetta la decisione sulle misure alternative nel contraddittorio delle parti. In questo modulo procedimentale la relazione UEPE si inserisce come atto istruttorio acquisito prima dell’udienza, sul quale il difensore e il pubblico ministero possono interloquire: la sua natura non giurisdizionale non ne esclude, dunque, la sottoposizione al contraddittorio, che ne costituisce anzi condizione di legittimo utilizzo probatorio.
3. Il mandato professionale dell’assistente sociale UEPE
3.1 Mandato istituzionale e mandato professionale
Per comprendere la posizione dell’assistente sociale nell’UEPE occorre distinguere tra mandato istituzionale e mandato professionale. Il primo è conferito dall’organizzazione, il Ministero della Giustizia, ne definisce obiettivi, compiti e vincoli dell’azione. Il secondo deriva dall’appartenenza a una comunità professionale, dal suo codice deontologico e dai suoi fondamenti disciplinari, orientati alla promozione del benessere e dell’autodeterminazione della persona.
Nell’esecuzione penale questa distinzione diventa critica. L’assistente sociale UEPE è al tempo stesso agente di controllo, chiamato a verificare il rispetto delle prescrizioni e a riferirne all’autorità giudiziaria, e agente di aiuto, impegnato a sostenere il percorso di reinserimento.
Le due funzioni non sono sempre componibili: quando una persona in affidamento in prova rivela all’operatore una ricaduta nel consumo di sostanze o una violazione delle prescrizioni,
il professionista deve scegliere come conciliare l’obbligo di riferire con la tutela della relazione fiduciaria che rende possibile il lavoro di aiuto. La letteratura sul lavoro con utenza non volontaria ha mostrato che questa tensione non è eliminabile per via normativa o procedurale: è un tratto strutturale del ruolo, che richiede un’elaborazione professionale continua e consapevole.
La tensione tra mandato istituzionale e mandato professionale non è peculiare del solo servizio sociale penale: la letteratura disciplinare la inquadra nel più ampio tema del c.d. doppio mandato, ricorrente in tutti i contesti in cui l’assistente sociale opera alle dipendenze di un’organizzazione – pubblica o del privato sociale – che persegue, insieme, finalità di tutela della collettività e finalità di promozione della persona.9 Ciò che distingue l’UEPE da altri ambiti applicativi del doppio mandato è l’intensità della posta in gioco: l’esito della relazione incide direttamente sulla libertà personale del condannato, e ciò impone all’assistente sociale una consapevolezza del proprio ruolo che eccede la sola competenza tecnica, per investire la stessa logica dell’aiuto che ispira la professione.
3.2 La relazione di servizio sociale nelle decisioni giudiziali
Lo strumento principale attraverso cui il mandato si esercita è la relazione di servizio sociale: il documento che sintetizza la valutazione della situazione personale, familiare e sociale del condannato e offre elementi utili alla prognosi sulle possibilità di reinserimento. La sua natura è peculiare: non è una perizia in senso processuale né vincola il giudice, ma costituisce un apporto tecnico-professionale qualificato. Proprio la sua centralità istruttoria può determinare, nella prassi, un significativo trasferimento sul sapere professionale di una parte della base conoscitiva necessaria alla prognosi giudiziale; ciò rende essenziale che dati, fonti e passaggi valutativi siano esplicitati e controllabili. La mancanza della documentazione di osservazione non può, inoltre, essere utilizzata in danno del condannato quando l’autorità giudiziaria abbia il potere-dovere di acquisirla: la Cassazione ha affermato che il tribunale di sorveglianza deve richiedere d’ufficio la relazione, eventualmente rinviando l’udienza, purché il beneficio sia ammissibile e il periodo di detenzione sia idoneo a consentire un’effettiva osservazione. 10
Tale centralità pone due ordini di questioni. Sul piano giuridico, quello della controllabilità del giudizio professionale: su quali basi metodologiche si fonda la prognosi dell’assistente sociale, e come se ne garantisce la verificabilità? Il dibattito internazionale sull’uso di strumenti standardizzati di valutazione del rischio offre riferimenti utili, ma anche avvertenze critiche sull’impiego acritico di logiche attuariali; in Italia l’adozione di tali strumenti resta limitata e non sistematizzata.11 Sul piano professionale, quello della responsabilità: chi redige una relazione favorevole o sfavorevole esercita un potere che incide sulla libertà personale, con implicazioni etiche di primo piano.
Sul piano tecnico, la relazione si distingue dalla perizia disciplinata dagli artt. 220 ss. c.p.p.: non presuppone un incarico peritale né richiede il possesso di competenze tecnico-scientifiche estranee al bagaglio professionale dell’assistente sociale.12 Ciò non significa, tuttavia, che essa sfugga alle garanzie difensive: il condannato e il suo difensore hanno diritto di prenderne visione prima dell’udienza camerale e di contestarne, nel contraddittorio ex art. 678 c.p.p., i contenuti e le conclusioni. È in questo spazio di contraddittorio – più che nella sua qualificazione formale – che si gioca il bilanciamento tra il valore conoscitivo della relazione e le garanzie della persona sottoposta a osservazione.
3.3 Profili etici: controllo sociale e aiuto alla persona
Il Codice deontologico dell’assistente sociale, approvato nel 2020 e aggiornato dal CNOAS l’8 settembre 2023, offre una cornice particolarmente rilevante per il lavoro nei contesti caratterizzati da poteri istituzionali e funzioni di controllo. Il dovere di trasparenza verso la persona, la condivisione per quanto possibile del percorso professionale e la disciplina della riservatezza e del segreto professionale impongono che l’interessato sia informato sulla natura del mandato, sulle finalità dell’intervento e sui limiti della confidenzialità derivanti dagli obblighi di legge e dal rapporto con l’autorità giudiziaria. Nell’UEPE questa trasparenza è condizione di autenticità della relazione professionale: il professionista non può promettere una riservatezza incompatibile con il mandato istituzionale, ma deve evitare che la funzione di controllo assorba quella di sostegno e promozione dell’autodeterminazione.13
Sul piano teorico, una prospettiva promettente per il contesto italiano è quella della generatività sociale: pensare il successo dell’esecuzione penale non nei termini minimali della non recidiva, ma nella capacità della persona di costruire legami e contribuire alla comunità. È un criterio che eccede la mera conformità alle prescrizioni e che richiede un investimento professionale di natura diversa dalla semplice vigilanza.14
Nella comparazione con altri ordinamenti, la medesima esigenza di trasparenza informativa trova declinazioni non dissimili: la deontologia professionale anglosassone individua nell’informed consent – per quanto necessariamente limitato dal mandato coercitivo – un presidio non estraneo a quello delineato dal Codice CNOAS (v. supra, nt. 2), a conferma che la tensione tra funzione di controllo e funzione di aiuto costituisce un tratto strutturale della professione, non una specificità dell’ordinamento italiano.
3.4 Standard metodologici della relazione UEPE
La crescente incidenza delle relazioni UEPE sulle decisioni in materia di libertà personale rende necessario esplicitare uno standard metodologico minimo, senza trasformare il servizio sociale in una pratica rigidamente attuariale. Un primo criterio consiste nella separazione tra dati fattuali e valutazioni professionali: la relazione dovrebbe distinguere ciò che è stato direttamente osservato o documentato dalle inferenze formulate dall’operatore. Un secondo criterio riguarda l’indicazione delle fonti delle informazioni, precisando se esse provengano dalla persona interessata, dalla famiglia, dai servizi territoriali, da atti giudiziari o da verifiche autonome.
Un terzo criterio è la tracciabilità del procedimento inferenziale: gli elementi dai quali si ricava una prognosi favorevole o sfavorevole devono essere resi riconoscibili, così da consentire al giudice e alle parti di comprendere il percorso valutativo. Un quarto criterio impone di considerare congiuntamente fattori di rischio, risorse personali e sociali, condizioni protettive e possibilità concrete di trattamento, evitando che la valutazione si riduca alla sola ricerca di indicatori negativi. Infine, la relazione dovrebbe dichiarare i propri limiti conoscitivi, segnalando dati mancanti, fonti non verificabili e margini di incertezza. Questi criteri rafforzano l’autonomia tecnico-professionale dell’assistente sociale e, al contempo, la controllabilità della base conoscitiva utilizzata nella decisione giudiziale.
La definizione di standard minimi non deve, tuttavia, trasformare la relazione in una perizia standardizzata né ridurre l’individualizzazione a una sequenza di indicatori. La verificabilità metodologica assolve una funzione diversa: rende conoscibili le premesse del giudizio professionale, consente di distinguere il dato dall’interpretazione e favorisce un confronto effettivo sulle informazioni utilizzate nella decisione. In questa prospettiva, trasparenza e autonomia professionale non sono termini antitetici, ma condizioni complementari di una valutazione responsabile. Una loro trasposizione in un atto di soft law nazionale, più che in una norma di rango primario, appare la via più realistica per la loro effettiva applicazione, come si dirà nelle conclusioni.
4. Giurisprudenza rilevante
4.1 La Corte costituzionale e la funzione rieducativa
L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale definisce la cornice entro cui il ruolo del servizio sociale trova fondamento. Con la sentenza n. 204/1974 la Corte ha giurisdizionalizzato la liberazione condizionale, affermando che l’aspettativa del condannato al riesame della propria posizione in funzione del recupero sociale richiede garanzie giurisdizionali e non può dipendere da un potere amministrativo discrezionale. La sentenza n. 313/1990 ha poi chiarito che la finalità rieducativa non è una tra le tante, sacrificabile alle esigenze di prevenzione o retribuzione, ma accompagna la pena “da quando nasce” fino alla sua esecuzione.
Più di recente, la sentenza n. 149/2018 ha ribadito la non sacrificabilità della funzione rieducativa e il principio di progressività trattamentale, fondato su valutazioni individualizzate del percorso della persona. Per l’UEPE le ricadute operative sono dirette: l’ufficio è oggi chiamato a svolgere indagini e valutazioni anche per condannati in precedenza esclusi in via automatica da qualsiasi prognosi.
Il filo che lega queste pronunce è la progressiva traduzione del finalismo rieducativo da enunciato di principio a criterio di legittimità delle singole decisioni: se la funzione rieducativa non può essere sacrificata né compressa in una valutazione automatica, ne discende che il giudice deve disporre di elementi conoscitivi individualizzati e aggiornati, e che l’organo chiamato a fornirli – l’UEPE – assume una posizione via via più centrale nell’architettura costituzionale dell’esecuzione penale.
4.2 La Cassazione: peso, limiti e criteri della relazione UEPE
La giurisprudenza di legittimità ha progressivamente precisato il rapporto tra valutazione giudiziaria e informazioni provenienti dagli organi dell’osservazione. In materia di affidamento in prova, Cass. pen., sez. I, n. 29244/2024 ha ribadito che non è sufficiente la mera assenza di elementi negativi: occorrono elementi positivi idonei a sostenere una prognosi favorevole circa il percorso di prova e la prevenzione della recidiva. La gravità del reato e i precedenti conservano rilievo, ma devono essere letti insieme al comportamento successivo e agli indici di evoluzione della personalità.15
Sul piano istruttorio, Cass. pen., sez. I, n. 48678/2015 (Rv. 265428-01) ha affermato che il tribunale di sorveglianza, quando debba decidere su un’istanza di affidamento in prova o altro beneficio, ha l’onere di acquisire d’ufficio la relazione sull’osservazione del condannato, se del caso mediante rinvio dell’udienza, non potendo la mancata presenza dell’atto ricadere negativamente sull’interessato. Cass. pen., sez. I, n. 20040/2024, Lo Coco (Rv. 286402-01), ha poi puntualizzato che il giudice deve considerare le informazioni sulla personalità e sullo stile di vita contenute nelle relazioni degli organi deputati all’osservazione, parametrandone la rilevanza alle esigenze rieducative e ai residui profili di pericolosità.16
La continuità dell’orientamento è confermata da Cass. pen., sez. I, n. 12236/2025, che richiama espressamente entrambi i precedenti: quando il tribunale reputi indispensabile l’esito dell’osservazione intramuraria e dell’indagine socio-familiare, non può al tempo stesso respingere l’istanza facendo gravare sul condannato l’incompletezza dell’istruttoria. Il dato è particolarmente significativo per il lavoro UEPE: la relazione non deve essere elevata a prova legale, ma neppure può essere ignorata o sostituita da una prognosi costruita su elementi parziali quando il giudice ne riconosca la necessità.
Anche la giurisprudenza del 2026 si muove lungo questa direttrice. Cass. pen., sez. I, n. 31823/2026 ha richiesto che la pericolosità e le prospettive di reinserimento siano valutate in modo attuale e ha censurato una decisione fondata su un quadro informativo UEPE limitato ai profili sanitari e abitativi, senza adeguata indagine sull’evoluzione della personalità. Cass. pen., sez. I, n. 31743/2026 ha invece ribadito che le relazioni degli organi di osservazione sono fonti conoscitive qualificate ma non vincolanti e che la gradualità nell’accesso ai benefici può giustificare un ulteriore periodo di osservazione solo se collegata, con motivazione concreta, alle esigenze rieducative e prognostiche del caso.17
Ne discende un’indicazione metodologica precisa: la relazione UEPE deve distinguere la dimensione descrittiva da quella valutativa, ancorare la prognosi a elementi verificabili, rendere esplicito il ragionamento che collega i dati alla conclusione e mantenere visibili eventuali margini di incertezza. Il giudice conserva la piena responsabilità della decisione, ma deve confrontarsi con il patrimonio informativo qualificato che egli stesso acquisisce ai fini della prognosi.
4.3 Un bilancio critico
Il bilancio del rapporto tra valutazione professionale e decisione giudiziaria presenta luci e ombre. Tra le prime, la progressiva valorizzazione del contributo del servizio sociale: la giurisprudenza ne riconosce la centralità istruttoria e pretende che il giudice si confronti con le informazioni rilevanti prodotte dagli organi dell’osservazione. Tra le seconde emergono almeno quattro criticità strutturali.
La prima riguarda l’assenza di linee guida nazionali condivise sulla struttura minima delle relazioni: possono determinarsi differenze metodologiche tra uffici e professionisti, con riflessi sulla trasparenza e sulla comparabilità delle valutazioni. Il problema non è la diversità del giudizio professionale, che deve restare individualizzato, ma l’eventuale opacità dei criteri utilizzati: senza un riferimento condiviso diventa più difficile, per la stessa magistratura di sorveglianza, distinguere le differenze di merito nella situazione del condannato dalle differenze di stile redazionale tra un ufficio e l’altro.
La seconda criticità riguarda il sovraccarico dell’esecuzione penale esterna. L’espansione delle competenze seguita alla riforma Cartabia ha accresciuto il perimetro operativo dell’UEPE: il PIAO 2023-2025 aveva espressamente individuato un inevitabile e significativo ampliamento delle attività istituzionali degli uffici, mentre il vigente PIAO 2026-2028 conferma l’esigenza di riequilibrare la distribuzione territoriale del personale e di colmare le scoperture più gravi.18 A tale programmazione ministeriale corrispondono, nella prassi di singoli uffici, condizioni di lavoro segnalate come particolarmente gravose dalle organizzazioni sindacali e dagli Ordini professionali regionali, con rapporti tra assistenti sociali in servizio e persone in carico che possono compromettere i tempi e la qualità dell’osservazione.19 Un carico di lavoro sproporzionato incide inevitabilmente sulla relazione, anche a parità di rigore metodologico del singolo professionista, ed è un fattore che nessuno standard redazionale può, da solo, compensare.
La terza criticità è l’asimmetria istituzionale del rapporto con la magistratura di sorveglianza, che può produrre il rischio di relazioni orientate ad anticipare le aspettative decisorie del giudice anziché a esprimere, con motivazione autonoma e verificabile, il giudizio tecnico-professionale (v. supra, § 3.1). Tale rischio può risultare paradossalmente accentuato dalla stessa evoluzione giurisprudenziale esaminata nel paragrafo precedente: quanto più la Cassazione richiede relazioni complete e aggiornate come condizione di legittimità della decisione, tanto più può crescere, presso i singoli uffici, la tentazione di una scrittura difensiva e standardizzata, costruita per resistere al sindacato di legittimità piuttosto che per restituire un giudizio realmente individualizzato.
Una quarta criticità, meno esplorata dalla letteratura italiana, riguarda la scarsità di ricerche empiriche sul rapporto tra qualità redazionale delle relazioni UEPE, esiti del percorso trattamentale e recidiva. Mancano, allo stato, dati sistematici che consentano di verificare se e in che misura gli standard metodologici proposti nel § 3.4 producano un effettivo miglioramento della prognosi, oltre che della sua controllabilità formale: una verifica che richiederebbe un investimento in ricerca valutativa oggi assente dalla programmazione ministeriale.
Queste criticità non intaccano la valutazione complessivamente positiva del percorso giurisprudenziale descritto, ma segnalano che il rafforzamento delle garanzie procedurali attorno alla relazione UEPE non può prescindere da un correlato investimento organizzativo, né da una riflessione, ancora da sviluppare, sui suoi effetti reali sul percorso di reinserimento.
5. Conclusioni
L’analisi condotta consente di formulare alcune conclusioni. Il servizio sociale nell’esecuzione penale non è né mera applicazione tecnica di norme né esercizio di aiuto avulso dal contesto istituzionale. Richiede una competenza interdisciplinare capace di muoversi tanto nel diritto dell’esecuzione penale – quadro normativo, giurisprudenza e meccanismi decisionali della sorveglianza e della cognizione – quanto nelle scienze del welfare.
Sul piano giuridico, la giurisprudenza costituzionale e di legittimità esaminata richiede che le decisioni sulle misure alternative siano fondate su un quadro conoscitivo attuale e completo e attribuisce alle relazioni degli organi di osservazione un rilievo istruttorio qualificato, senza tuttavia trasformarle in atti vincolanti: il giudice mantiene la piena responsabilità della decisione, ma non può sottrarsi al confronto con il patrimonio conoscitivo che egli stesso è tenuto ad acquisire. A questa funzione deve corrispondere, sul piano professionale, un metodo trasparente: separazione tra fatti e valutazioni, indicazione delle fonti, tracciabilità dell’inferenza, considerazione congiunta di rischi e risorse e dichiarazione dei limiti conoscitivi. Come si è chiarito nel § 3.4, questi criteri non riducono la relazione a una perizia standardizzata: rendono conoscibili le premesse del giudizio professionale senza comprimere l’individualizzazione che ne costituisce il presupposto.
Il bilancio critico proposto nel § 4.3 indica, tuttavia, che la sola dimensione metodologica non esaurisce il problema. Linee guida condivise e formazione specialistica possono ridurre la variabilità delle prassi tra uffici, ma restano condizioni necessarie e non sufficienti se non accompagnate da un adeguamento degli organici alla domanda effettiva di osservazione e da una supervisione che sottragga il singolo professionista alla tentazione di una scrittura difensiva. Ad esse dovrebbe affiancarsi un investimento, oggi assente, in ricerca valutativa capace di misurare l’effettivo rapporto tra qualità redazionale delle relazioni ed esiti del percorso di reinserimento: senza questo riscontro empirico, anche lo standard metodologico meglio costruito resta una garanzia procedurale non verificata nei suoi effetti sostanziali.
Sul piano de lege ferenda, l’analisi svolta suggerisce alcune indicazioni operative concrete. Una prima possibilità è la trasposizione dei criteri metodologici indicati nel § 3.4 in un protocollo operativo nazionale, adottato in sede ministeriale o di coordinamento interdistrettuale, capace di superare l’attuale frammentazione senza richiedere un intervento legislativo in senso stretto: esperienze territoriali come la Carta della Qualità degli Uffici di Esecuzione Penale Esterna del Lazio dimostrano che una codificazione di questo tipo è già praticabile su scala locale e potrebbe costituire un modello da generalizzare.20 Una seconda indicazione riguarda la formazione: l’aggiornamento professionale continuo, già richiesto dal Codice deontologico (v. supra, § 3.3), dovrebbe includere una componente specifica sulla redazione delle relazioni nei contesti di esecuzione penale, distinta dalla formazione generalista del servizio sociale, accompagnata da una supervisione strutturata che offra al singolo professionista uno spazio di elaborazione della tensione tra controllo e aiuto descritta nel § 3.1. Nessuna delle due misure richiede, in sé, risorse straordinarie: la loro assenza a oggi è, semmai, la conferma che il problema descritto nel § 4.3 non è soltanto di risorse, ma anche di priorità istituzionale.
In questa prospettiva l’UEPE può svolgere pienamente la propria funzione di raccordo tra giurisdizione, comunità e percorsi individualizzati di reinserimento, a condizione che la standardizzazione qui proposta non sia intesa come uniformazione del giudizio professionale, ma come ciò che essa deve essere: la condizione di trasparenza delle premesse, delle fonti e dei limiti attraverso cui l’individualizzazione viene costruita e resa controllabile. È su questo terreno – normativo, professionale e organizzativo insieme – che si gioca la possibilità di un’esecuzione penale realmente orientata, secondo l’orizzonte tracciato dall’art. 27, comma 3, Cost., alla rieducazione del condannato e, con essa, alla generatività sociale evocata nel § 3.3.
1 Corte cost., sent. n. 313/1990, che ha precisato come la finalità rieducativa non possa essere sacrificata dalle altre funzioni della pena; in precedenza, Corte cost., sent. n. 204/1974, sulla giurisdizionalizzazione della liberazione condizionale.
2 Sul lavoro sociale con utenza non volontaria e in contesti coercitivi cfr. C. Trotter, Working with Involuntary Clients. A Guide to Practice, 3ª ed., Routledge, London, 2015; S. Banks, Ethics and Values in Social Work, 4ª ed., Palgrave Macmillan, London, 2012.
3 La ridenominazione dei Centri di Servizio Sociale per Adulti in Uffici di Esecuzione Penale Esterna è stata disposta dalla l. 27 luglio 2005, n. 154. Con il d.P.C.m. 15 giugno 2015, n. 84, l’esecuzione penale esterna è transitata dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità.
4 D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, in particolare artt. 118 ss., in tema di partecipazione del servizio sociale all’osservazione e al trattamento.
5 L. 28 aprile 2014, n. 67, che ha introdotto la sospensione del procedimento con messa alla prova per gli imputati maggiorenni (artt. 168-bis, 168-ter e 168-quater c.p.; artt. 464-bis ss. c.p.p.), affidando all’UEPE la redazione del programma di trattamento e la vigilanza sulla sua esecuzione. Sul ruolo del servizio sociale nell’esecuzione penale per adulti, v. G. Boeddu, Il servizio sociale della giustizia per gli adulti. Dimensioni per il singolo, il gruppo e la comunità, Carocci, Roma, 2018.
6 D.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, che ha riscritto il capo III della l. 24 novembre 1981, n. 689 (artt. 53 ss.), introducendo semilibertà sostitutiva, detenzione domiciliare sostitutiva, lavoro di pubblica utilità sostitutivo e pena pecuniaria sostitutiva; cfr. inoltre art. 545-bis, comma 2, c.p.p. Sul ruolo dell’UEPE nell’acquisizione delle informazioni e nella predisposizione del programma di trattamento, v. Cass. pen., sez. II, sent. 20 maggio 2026, n. 18162.
7 Corte cost., sent. n. 204/1974.
8 Artt. 677-678 c.p.p. Sulla composizione del tribunale di sorveglianza, artt. 70 e 80 l. 26 luglio 1975, n. 354.
9 Sul doppio mandato v. E. Neve, Il servizio sociale. Fondamenti e cultura di una professione, Carocci, Roma, 2008; sulla logica sociale dell’aiuto come categoria fondativa della professione, F. Folgheraiter, La logica sociale dell’aiuto, Erickson, Trento, 2007.
10 Cass. pen., sez. I, sent. 29 settembre 2015, n. 48678, Correnti, Rv. 265428-01; in senso conforme e con espresso richiamo al precedente, Cass. pen., sez. I, sent. 27 marzo 2025, n. 12236.
11 D.A. Andrews, J. Bonta, The Psychology of Criminal Conduct, 5ª ed., Anderson Publishing, New Providence (NJ), 2010. Per una lettura critica dell’uso degli strumenti attuariali cfr. K. Hannah-Moffat, Actuarial Sentencing: An “Unsettled” Proposition, in Justice Quarterly, vol. 30, n. 2, 2013, pp. 270-296.
12 Sulla nozione tecnica di relazione sociale nel lessico disciplinare v. A. Campanini (a cura di), Nuovo dizionario di servizio sociale, Carocci, Roma, 2013, voce “Relazione sociale“.
13 Consiglio Nazionale dell’Ordine degli Assistenti Sociali, Codice deontologico dell’assistente sociale, approvato il 21 febbraio 2020, in vigore dal 1° giugno 2020 e aggiornato con delibera CNOAS n. 164 dell’8 settembre 2023; cfr. in particolare artt. 29-38 in tema di trasparenza, condivisione del percorso professionale, riservatezza e segreto professionale.
14 M. Magatti, C. Giaccardi, Generativi di tutto il mondo unitevi! Manifesto per la società dei liberi, Feltrinelli, Milano, 2014.
15 Cass. pen., sez. I, sent. 18 luglio 2024, n. 29244, secondo cui, ai fini della concessione di una misura alternativa, non è sufficiente la mera assenza di elementi negativi, ma occorrono elementi positivi idonei a sostenere una prognosi favorevole e la prevenzione del pericolo di recidiva.
16 Cass. pen., sez. I, sent. 29 settembre 2015, n. 48678, Correnti, Rv. 265428-01; Cass. pen., sez. I, sent. n. 20040/2024, Lo Coco, Rv. 286402-01; Cass. pen., sez. I, sent. 27 marzo 2025, n. 12236.
17 Cass. pen., sez. I, n. 31823/2026, sulla necessità di una valutazione attuale della pericolosità e di un quadro informativo adeguato; Cass. pen., sez. I, n. 31743/2026, sulla natura non vincolante ma qualificata delle relazioni degli organi di osservazione e sulla gradualità trattamentale. Le decisioni, di recentissima pubblicazione, sono richiamate senza indicazione del numero Rv., non verificato in repertorio ufficiale alla data di chiusura del contributo.
18 Ministero della Giustizia, Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) 2023-2025, § 2.2.5.2, Direzione generale per l’esecuzione penale esterna e la messa alla prova, obiettivo 3, che individua un “inevitabile e significativo ampliamento” delle attività istituzionali degli UEPE conseguente al d.lgs. 150/2022; per la programmazione vigente, v. Ministero della Giustizia, PIAO 2026-2028, adottato con d.m. 30 gennaio 2026 e registrato alla Corte dei conti il 23 febbraio 2026, n. 509, con allegato Piano triennale dei fabbisogni di personale.
19 Cfr., con i limiti propri delle fonti giornalistiche e sindacali ma quali indicatori significativi della situazione sul campo, Ordine degli Assistenti Sociali del Veneto, comunicato “UEPE, l’Ordine degli Assistenti Sociali del Veneto aderisce alla protesta indetta dai sindacati: ‘carenze d’organico, situazione insostenibile’“, che riferisce, per l’UEPE di Padova, 2.504 soggetti in carico al 31 maggio 2023 a fronte di 12 assistenti sociali in servizio; “L’urlo degli assistenti sociali: ‘Noi, in 39 per 7.000 casi’“, Il Giorno, 16 marzo 2024, sull’UEPE di Milano (organico previsto di 79 unità, 39 effettivamente in servizio).
20 R. Andrenacci, A. Zaccagnino (a cura di), La Carta della Qualità degli Uffici di Esecuzione Penale Esterna del Lazio. Atti del convegno del 12 marzo 2009, Carocci, Roma, 2010, cui si deve un primo tentativo di codificazione territoriale di standard di qualità per l’attività degli UEPE.
Bibliografia essenziale
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