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Calvano, P. (2026). Chi attribuisce il significato giuridico dello spazio pubblico? Rapporto tra istituzioni e collettività. Aequitas Magazine, 9, 40-52.
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.22275010
ABSTRACT (EN) This article examines who assigns legal meaning to public space when collective practices of reuse, care and self-government precede administrative intervention. Through a comparative analysis of the Asilo Filangieri, Teatro Valle, the former Colorificio Toscano, the Bologna model and Spin Time Labs, the study distinguishes different patterns of interaction between civic initiative, legal title, the principle of legality and institutional recognition. Case law on civic uses and collective domains is employed at a systemic level, without equating those legal institutions with urban civic and collective uses. The article develops the concept of the “social pre-formation of the public function”: a community may make a social function of space emerge before formal recognition, but full legal effectiveness still requires institutional mediation. Administrative recognition therefore performs neither a purely constitutive nor a merely declaratory role; rather, it integrates and legally stabilizes a socially pre-formed function.
ABSTRACT (IT) Il contributo indaga chi attribuisca significato giuridico allo spazio pubblico quando pratiche collettive di riuso, cura e autogoverno precedono l’intervento dell’amministrazione. Attraverso un confronto tra l’Asilo Filangieri, il Teatro Valle, l’ex Colorificio Toscano, il modello bolognese e Spin Time Labs, l’analisi distingue differenti forme di relazione tra iniziativa civica, titolo di godimento, principio di legalità e riconoscimento istituzionale. La giurisprudenza sugli usi civici e sui domini collettivi è utilizzata in chiave sistematica, senza assimilare tali istituti agli usi civici e collettivi urbani. Il contributo propone la categoria della “pre-formazione sociale della funzione pubblica”: la collettività può far emergere una funzione sociale dello spazio, ma la piena efficacia giuridica richiede una mediazione istituzionale. Il riconoscimento amministrativo assume così una funzione non meramente costitutiva né puramente dichiarativa, bensì di integrazione e stabilizzazione giuridica della realtà sociale.
SOMMARIO: Premessa – 1. I beni comuni – 2. Il caso dell’Asilo Filangieri: dalla pratica sociale al riconoscimento giuridico – 3. Dall’Asilo ai “sette spazi”: la Deliberazione n. 446/2016 – 4. Il problema della legalità – 5. Il Teatro Valle Occupato: conflitto tra legalità e legittimazione sociale – 6. Tra precarietà e cooperazione istituzionalizzata: l’ex Colorificio di Pisa e il modello bolognese – 7. Il caso Spin Time Labs – 8. La giurisprudenza tra domini collettivi, funzione sociale e spazio pubblico – 9. Rilettura critica: verso una teoria della “pre-formazione sociale della funzione pubblica” – 10. Il riconoscimento della trasformazione dello spazio: costitutivo, dichiarativo o stabilizzatore?
Premessa
La domanda centrale del presente articolo può essere formulata nei seguenti termini: chi attribuisce significato giuridico allo spazio pubblico?
La risposta tradizionale del diritto amministrativo è apparentemente semplice. Lo spazio pubblico acquista una determinata destinazione mediante l’esercizio del potere amministrativo: è l’amministrazione che, attraverso atti normativi, strumenti di pianificazione urbanistica, provvedimenti concessori e atti di gestione del patrimonio pubblico, individua e disciplina la funzione del bene. Secondo questa impostazione, la collettività è destinataria della disciplina giuridica, ma non partecipa alla sua produzione.
Negli ultimi anni numerose esperienze urbane hanno, tuttavia, incrinato tale paradigma. In diverse città italiane comunità di cittadini hanno riattivato immobili inutilizzati, attribuendo loro una funzione culturale, educativa, abitativa o sociale; in alcuni casi il riconoscimento formale dell’amministrazione è intervenuto solo in un momento successivo. La successione temporale è giuridicamente rilevante: la trasformazione sociale dello spazio può precedere l’atto pubblico che la riconosce e la disciplina.
La questione diventa allora se tale riconoscimento abbia natura costitutiva, perché crea una situazione giuridica nuova, oppure dichiarativa, perché prende atto di una funzione collettiva già consolidata. L’ipotesi sviluppata in questo contributo è che la dicotomia non esaurisca il fenomeno: l’intervento istituzionale può svolgere una funzione di stabilizzazione giuridica di una funzione socialmente pre-formata.
Il contributo adotta un metodo essenzialmente giuridico-comparativo tra casi urbani italiani. L’Asilo Filangieri, il Teatro Valle, l’ex Colorificio Toscano, il modello bolognese e Spin Time Labs sono utilizzati non come esperienze sovrapponibili, ma come figure differenti del rapporto tra prassi collettive, titolo di godimento, amministrazione e principio di legalità. La giurisprudenza sugli usi civici e sui domini collettivi sarà richiamata, invece, su un piano sistematico: tali istituti non coincidono con gli “usi civici e collettivi urbani”, ma offrono indicazioni sulla rilevanza della funzione collettiva e sulla necessità di una mediazione formale dell’ordinamento.
Nel dibattito urbanistico si è parlato di “spazio (al) pubblico” per richiamare il valore politico dell’urbanistica come disciplina della trasformazione orientata all’interesse generale e all’apertura dello spazio alla collettività.1
In una prospettiva contigua, l’architettura può essere letta come uno degli strumenti attraverso i quali diritti, inclusione e qualità della vita assumono una forma spaziale concreta. Il progetto non è neutrale: può ampliare o restringere le condizioni di accesso, uso e condivisione, incidendo sulle dinamiche di equità e partecipazione.2
La dimensione spaziale è centrale anche nella riflessione di Saskia Sassen sulla città globale. La città, proprio perché sistema complesso e incompiuto, può rendere visibili soggetti e pratiche che nello spazio politico nazionale restano marginali; in questa prospettiva, “la città è uno dei pochi posti in cui chi non ha il potere può fare la storia”.3 Il punto non consiste nell’attribuire automaticamente valore giuridico alle pratiche informali, ma nel riconoscere che lo spazio urbano è un luogo privilegiato di emersione di domande sociali e di capacità collettive che possono successivamente interagire con le istituzioni.4
1. I beni comuni
Una delle più influenti definizioni giuridiche dei beni comuni nel dibattito italiano è collegata ai lavori della Commissione Rodotà. Nella proposta elaborata dalla Commissione, il dato decisivo non è la sola appartenenza pubblica o privata, ma la funzionalità del bene all’esercizio dei diritti fondamentali e al libero sviluppo della persona, con una tutela proiettata anche verso le generazioni future.56
In questa prospettiva, la categoria dei beni comuni sposta l’attenzione dalla titolarità alla funzione. Il bene viene considerato in relazione alla comunità che ne fruisce, ai diritti che attraverso di esso possono essere esercitati e alle modalità di gestione capaci di preservarne l’accessibilità. Ciò non significa, tuttavia, che ogni uso collettivo di fatto produca una nuova categoria proprietaria o un titolo giuridico autonomo.
La giurisprudenza ha contribuito a tale spostamento di prospettiva. Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 3665 del 2011, hanno valorizzato la destinazione del bene alla realizzazione di interessi collettivi e dello Stato sociale, affermando che la qualificazione pubblicistica non può essere letta esclusivamente attraverso le tradizionali categorie dominicali.7
L’esperienza dell’Asilo Filangieri costituisce, nel quadro qui considerato, il caso più significativo di passaggio da una pratica sociale di riuso a una forma di riconoscimento amministrativo. Spin Time Labs rappresenta invece, come si vedrà, un caso-limite nel quale la forte rilevanza sociale dell’esperienza non ha cancellato il problema del titolo giuridico sull’immobile.
2. Il caso dell’Asilo Filangieri: dalla pratica sociale al riconoscimento giuridico
L’ex Asilo Filangieri, edificio monumentale di proprietà del Comune di Napoli, era stato destinato a iniziative collegate al Forum Universale delle Culture e, conclusa quella fase, risultava sostanzialmente inutilizzato.
Nel marzo 2012 un gruppo di lavoratrici e lavoratori dello spettacolo, della cultura e delle arti occupò l’edificio, avviando una gestione aperta e partecipata. La pratica non era orientata all’appropriazione esclusiva dello spazio, ma alla sua fruizione collettiva attraverso assemblee pubbliche, programmazione condivisa delle attività e criteri di accesso non discriminatori. La comunità elaborò progressivamente regole di funzionamento, responsabilità condivise e un modello di autogoverno.
La reazione del Comune di Napoli non si esaurì negli strumenti repressivi normalmente connessi all’occupazione senza titolo. Con la Deliberazione della Giunta comunale n. 400 del 25 maggio 2012 l’immobile fu destinato a luogo di utilizzo complesso in ambito culturale, nell’ambito di una sperimentazione connessa alla cultura come bene comune e alla partecipazione civica.8
Il percorso proseguì con la Deliberazione della Giunta comunale n. 893 del 29 dicembre 2015, mediante la quale il Comune recepì la Dichiarazione d’uso civico e collettivo urbano elaborata dalla comunità. La Dichiarazione disciplinava accesso, processi decisionali, responsabilità, gestione e principi di inclusione.9
L’aspetto di maggiore interesse giuridico risiede nella tecnica utilizzata: l’amministrazione non ha semplicemente imposto dall’alto un regolamento di gestione, ma ha attribuito rilevanza amministrativa a regole maturate attraverso una pratica collettiva. Ciò non equivale a riconoscere alla comunità un potere generale di produrre diritto; mostra, piuttosto, che l’attività amministrativa può assumere una funzione ricognitiva e integrativa rispetto a una realtà sociale preesistente, pur restando indispensabile per la produzione di effetti giuridici nei rapporti con l’ente e con i terzi.
3. Dall’Asilo ai “sette spazi”: la Deliberazione n. 446/2016
L’esperienza dell’Asilo non rimase isolata. Con la Deliberazione n. 446 del 1° giugno 2016 il Comune di Napoli estese il modello ad altri immobili cittadini, riconoscendo il valore di esperienze di autogoverno già esistenti e qualificando tali luoghi come spazi di uso civico e collettivo urbano.10
L’ordine cronologico assume qui un preciso significato teorico:
1. la comunità riattiva o recupera materialmente il bene;
2. si consolidano pratiche di uso e di autogoverno;
3. viene elaborata una disciplina condivisa;
4. solo successivamente interviene l’amministrazione, che valuta, riconosce e inserisce tali pratiche nel quadro dell’ordinamento.
La sequenza non dimostra che la funzione sociale sia già, prima dell’atto, pienamente giuridica e opponibile. Dimostra però che l’atto amministrativo può intervenire su una funzione già socialmente riconoscibile, anziché crearla integralmente ex nihilo. È in questo scarto tra preesistenza sociale ed efficacia giuridica che emerge il problema della natura del riconoscimento.
4. Il problema della legalità
L’esperienza napoletana ha suscitato un dibattito che investe il principio di legalità, la gestione del patrimonio pubblico, l’imparzialità amministrativa e la posizione dei terzi. Una parte della dottrina ha criticato la categoria dei beni comuni o ne ha sottolineato i rischi di indeterminatezza, soprattutto quando essa viene utilizzata per mettere in tensione le categorie proprietarie e le procedure tipiche dell’azione amministrativa.11
Un diverso filone dottrinale, con impostazioni non coincidenti, ha invece sviluppato le potenzialità della sussidiarietà orizzontale, della funzione sociale dei beni pubblici e delle forme di autogoverno civico. In questo quadro assumono rilievo, tra gli altri, gli studi di Gregorio Arena,12 Alberto Lucarelli,13 Ugo Mattei,14 Giuseppe Micciarelli15 e Vincenzo Cerulli Irelli.16
Il principio di sussidiarietà orizzontale non implica che l’amministrazione rinunci alle proprie responsabilità. Esso consente, piuttosto, di leggere l’interesse generale come terreno nel quale l’iniziativa civica può essere favorita, organizzata e sottoposta a garanzie pubbliche. In questa prospettiva, l’atto amministrativo non abdica al principio di legalità: ne costituisce il passaggio mediante il quale la pratica collettiva viene selezionata, resa trasparente e coordinata con gli altri interessi giuridicamente rilevanti.
L’esperienza napoletana mostra così un modello nel quale la comunità genera una pratica stabile e costruisce regole condivise, mentre l’amministrazione interviene successivamente per riconoscerla entro l’ordinamento. Tale modello va distinto dall’amministrazione condivisa bolognese, nella quale la cooperazione è predisposta ex ante da una cornice regolamentare generale.
La differenza può essere sintetizzata come segue:
| Bologna 2014 | Napoli |
| Regolamento comunale generale | Delibere e dichiarazioni d’uso riferite a pratiche già emerse |
| Iniziativa civica entro una cornice predisposta dall’amministrazione | Centralità della comunità che ha sviluppato una pratica d’uso |
| Patto di collaborazione | Uso civico e collettivo urbano |
| Amministrazione condivisa | Gestione civica diretta e successivo riconoscimento |
| Beni comuni urbani come oggetto della collaborazione | Beni pubblici utilizzati e riconosciuti in funzione comune |
| Attuazione ex ante dell’art. 118, co. 4, Cost. | Riconoscimento ex post, costituzionalmente orientato, di pratiche collettive |
Bologna e Napoli non devono quindi essere presentate come esperienze identiche. Bologna costruisce principalmente un modello generale e procedimentalizzato di amministrazione condivisa; Napoli affronta, in forma più radicale, il problema della gestione diretta da parte di comunità di spazi appartenenti al patrimonio pubblico.
Per Micciarelli la dichiarazione d’uso non è un semplice documento descrittivo: la sua formalizzazione richiede un processo di autoriflessione giuridica e politica, nel quale l’amministrazione è chiamata ad accompagnare l’emersione istituzionale della cittadinanza attiva.17 Lucarelli, pur criticando una lettura esclusivamente dominicale dei beni pubblici, sottolinea d’altra parte l’esigenza di mantenere la costruzione dei beni comuni entro una cornice costituzionale e istituzionale, evitando che la sola prassi sociale sia assunta come fonte autosufficiente di una nuova disciplina giuridica.18
5. Il Teatro Valle Occupato: conflitto tra legalità e legittimazione sociale
Il Teatro Valle rappresenta un caso diverso. Dopo la soppressione dell’Ente Teatrale Italiano, un gruppo di lavoratori dello spettacolo e attivisti occupò il teatro nel giugno 2011, sviluppando un progetto di gestione culturale fondato sul lessico dei beni comuni e su forme di decisione partecipata.19
A differenza dell’Asilo Filangieri, l’esperienza non si stabilizzò attraverso un riconoscimento amministrativo analogo a quello napoletano. Il caso rende quindi più evidente la frizione tra legittimazione sociale, funzione culturale e titolo giuridico sull’immobile. La presenza di una comunità organizzata e di pratiche di fruizione collettiva può produrre rilevanza sociale e politica, ma non determina automaticamente la trasformazione dello statuto giuridico del bene.
Sotto questo profilo il Teatro Valle costituisce un limite utile alla tesi della “produzione sociale del diritto”. La sociologia giuridica, da Ehrlich in poi, ha mostrato che le regole effettivamente osservate nei gruppi sociali possono costituire “diritto vivente”;20 la teoria istituzionale di Santi Romano ha a sua volta evidenziato il pluralismo degli ordinamenti.21 Tuttavia, il riconoscimento della capacità normativa dei gruppi non consente, nel diritto amministrativo positivo, di eludere i regimi formali della proprietà pubblica o privata e le competenze attribuite alle amministrazioni.
6. Tra precarietà e cooperazione istituzionalizzata: l’ex Colorificio di Pisa e il modello bolognese
L’ex Colorificio Toscano di Pisa mostra un ulteriore modello. Lo spazio industriale dismesso fu riattivato nel 2012 da collettivi e associazioni per attività culturali e sociali. Anche in questo caso si svilupparono uso sociale continuativo, regole interne e una funzione collettiva di fatto; a differenza dell’esperienza napoletana, tuttavia, non si consolidò un riconoscimento amministrativo stabile e organico capace di trasformare quella funzione sociale in una situazione giuridicamente durevole.22
Il caso rende evidente che la produzione sociale di una funzione non coincide con la sua stabilizzazione giuridica. In assenza di un titolo o di un procedimento amministrativo capace di comporre gli interessi in conflitto, la funzione collettiva resta esposta alla precarietà derivante dalla tutela proprietaria e dagli strumenti giudiziari di restituzione del bene.
Un punto di svolta, su un piano differente, è rappresentato dal Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani adottato dal Comune di Bologna nel 2014.23
Qui non si tratta principalmente di riconoscere ex post una pratica spontanea, ma di predisporre ex ante un procedimento collaborativo. Il regolamento dà attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale e struttura la collaborazione attraverso atti non autoritativi e, soprattutto, mediante i patti di collaborazione, nei quali Comune e cittadini attivi definiscono interventi, responsabilità e modalità di cura o rigenerazione.
Il bene comune urbano, nel modello bolognese, non diventa una nuova categoria proprietaria. È piuttosto qualificato dalla funzione che cittadini e amministrazione riconoscono come funzionale al benessere individuale e collettivo e dalla conseguente condivisione di responsabilità. La giuridificazione avviene quindi attraverso il procedimento collaborativo e non mediante la sola consolidazione di una prassi di fatto.
L’analisi consente di distinguere quattro modelli, che è opportuno non sovrapporre:
A. modello conflittuale senza stabilizzazione: Teatro Valle, nel quale la legittimazione sociale non si traduce in un riconoscimento amministrativo stabile;
B. modello di riuso sociale precario: ex Colorificio, nel quale la funzione collettiva si consolida sul piano fattuale ma resta priva di un assetto giuridico durevole;
C. modello di riconoscimento amministrativo successivo: Asilo Filangieri e, più in generale, esperienza napoletana, nella quale la pratica sociale precede l’atto pubblico che la recepisce e la stabilizza;
D. modello cooperativo istituzionalizzato: Bologna, nel quale la collaborazione è prevista ex ante e la funzione viene costruita entro un procedimento tipizzato.
Questa tassonomia consente di descrivere lo spazio pubblico non come il prodotto di un singolo atto, ma come l’esito possibile di una sequenza: riuso o iniziativa sociale; consolidamento della funzione collettiva; eventuale riconoscimento amministrativo; stabilizzazione normativa o giurisprudenziale. Il diritto, dunque, non precede necessariamente ogni trasformazione sociale dello spazio, ma resta essenziale affinché quella trasformazione acquisti piena efficacia nell’ordinamento.
7. Il caso Spin Time Labs
Su un piano diverso, ma strettamente connesso, si colloca Spin Time Labs a Roma. L’immobile di via Santa Croce in Gerusalemme, già sede dell’INPDAP e poi inserito in processi di dismissione immobiliare, fu occupato il 12 ottobre 2013 dal movimento Action per il diritto all’abitazione.
L’occupazione nacque come risposta all’emergenza abitativa, ma nel tempo l’edificio assunse una dimensione ulteriore: oltre agli alloggi, ospitò attività culturali, artistiche, formative e sociali, servizi e spazi aperti anche al quartiere. La letteratura ha letto l’esperienza come un caso di recupero e conversione di un edificio occupato e come laboratorio di rigenerazione urbana dal basso.24
Spin Time presenta tuttavia una differenza decisiva rispetto al modello bolognese: la pratica sociale precede qualsiasi cornice amministrativa di collaborazione e nasce da un’occupazione priva di titolo. La trasformazione dello spazio in un luogo dotato di funzioni abitative, culturali e sociali non cancella il problema originario della legittimità del godimento dell’immobile.
L’esperienza è stata descritta anche attraverso la nozione di “stable precarity”, per indicare una condizione originariamente precaria che si consolida nel tempo grazie all’organizzazione collettiva e all’apertura dello spazio a funzioni di rigenerazione urbana e uso pubblico.25 Proprio questa nozione rende evidente la distinzione fra stabilità sociale e stabilità giuridica: la prima può durare nel tempo senza trasformarsi automaticamente nella seconda.
La vicenda giudiziaria ha reso tale distinzione ancora più netta. Con decisione del 18 dicembre 2025 il Tribunale civile di Roma ha condannato il Ministero dell’Interno a risarcire InvestiRE SGR, gestore del Fondo Immobili Pubblici, per oltre 21 milioni di euro, collegando la responsabilità alla mancata tempestiva esecuzione del sequestro preventivo dell’immobile.26 Il dato rilevante per questa analisi non è l’importo in sé, ma il principio: la permanenza nel tempo di una pratica socialmente organizzata non neutralizza gli obblighi derivanti dalla tutela proprietaria e dall’esecuzione dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria.
Gli sviluppi del 2026 rafforzano ulteriormente il carattere paradigmatico del caso. A seguito dell’incendio verificatosi nella notte tra il 29 e il 30 luglio 2026 l’edificio è stato evacuato e posto sotto sequestro, senza consentire il rientro degli occupanti; entro la fine di agosto erano state reperite sistemazioni temporanee per i nuclei familiari, mentre restava aperto il confronto istituzionale sul futuro dell’immobile e sulla possibile salvaguardia dell’esperienza sociale sviluppatasi al suo interno.27
Spin Time costituisce quindi un caso-limite rispetto al paradigma dei beni comuni urbani. Dimostra che una comunità può produrre nel tempo una funzione sociale riconoscibile e persino un patrimonio relazionale di forte rilievo pubblico, senza che ciò determini automaticamente un titolo di godimento o una trasformazione dello statuto proprietario. La rilevanza sociale della pratica e la sua legittimità giuridica rimangono piani distinti, che possono essere ricomposti soltanto attraverso una mediazione istituzionale conforme alla legge.
8. La giurisprudenza tra domini collettivi, funzione sociale e spazio pubblico
Prima di utilizzare la giurisprudenza in materia di usi civici è necessaria una precisazione metodologica. Gli usi civici e i domini collettivi disciplinati dalla legge n. 1766 del 1927 e dalla legge n. 168 del 2017 sono istituti positivi, storicamente radicati e caratterizzati da specifici diritti reali o forme di proprietà collettiva. Non coincidono con gli “usi civici e collettivi urbani” elaborati nell’esperienza napoletana. Le relative pronunce, pertanto, non possono essere invocate come fondamento diretto della legittimità delle occupazioni o dei commoning urbani; possono però offrire principi sistematici sulla rilevanza della destinazione collettiva e sulla necessità di procedure formali per modificare il regime dei beni.
Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con la sentenza 10 maggio 2023, n. 12570, hanno ribadito che i diritti di uso civico gravanti su beni collettivi non possono essere posti nel nulla per il solo effetto di un decreto di espropriazione per pubblica utilità: la loro particolare protezione richiede un formale mutamento del regime del bene secondo le procedure previste dalla legge.28
La decisione si colloca nel quadro normativo della legge n. 168 del 2017, che riconosce i domini collettivi come ordinamenti giuridici primari delle comunità originarie e ne valorizza autonomia, perpetuità del vincolo e funzione di salvaguardia ambientale e paesaggistica.29
Il principio che interessa ai fini di questo studio è circoscritto: una funzione collettiva giuridicamente riconosciuta non può essere cancellata o trasformata mediante meri comportamenti di fatto o atti impliciti. Occorre una mediazione formale dell’ordinamento. Ciò non dimostra che la prassi urbana possa creare da sola un diritto collettivo; mostra, al contrario, quanto il diritto positivo attribuisca rilievo alla formalizzazione del vincolo e della destinazione.
Analogo rigore emerge da Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2024, n. 1800. La decisione, relativa a terre civiche, considera eccezionale la legittimazione dell’occupante abusivo e valorizza la reintegrazione come strumento ordinario di conservazione del patrimonio civico.30 Anche questo precedente non riguarda gli spazi urbani autogestiti, ma conferma un dato utile per l’analisi: la dimensione collettiva del bene è tutelata attraverso categorie e procedimenti tipizzati e non mediante la semplice consolidazione del fatto.
La giurisprudenza costituzionale consente di precisare ulteriormente il quadro. La sentenza n. 228 del 2021 colloca i domini collettivi entro una prospettiva nella quale proprietà collettiva, tutela paesaggistica e tutela ambientale risultano strettamente connesse.31 La sentenza n. 236 del 2022 ribadisce la consolidata valenza ambientale e paesaggistica dei beni gravati da usi civici.32 La sentenza n. 119 del 2023 chiarisce, per altro verso, che la tutela della funzione collettiva non richiede necessariamente l’immobilizzazione della proprietà privata: dichiarando illegittimo il regime di inalienabilità delle terre private gravate da usi civici non ancora liquidati, la Corte ha valorizzato la permanenza e l’opponibilità del diritto collettivo e del vincolo paesaggistico anche in caso di circolazione del bene.33
Particolarmente significativa è la sentenza n. 152 del 2024, nella quale la Corte, nel quadro della legge n. 168 del 2017, valorizza il nesso tra proprietà collettiva, tutela dell’ambiente e responsabilizzazione delle comunità, richiamando anche la sussidiarietà orizzontale.34 Il dato sistematico è rilevante: l’ordinamento costituzionale non riduce ogni forma di rapporto con il bene allo schema della proprietà individuale o statale; riconosce anche situazioni collettive, purché giuridicamente strutturate e compatibili con il complessivo sistema delle fonti e delle competenze.
Mettendo in relazione Cassazione, Consiglio di Stato e Corte costituzionale emergono dunque tre indicazioni convergenti:
1. la funzione e la destinazione collettiva possono assumere rilevanza nella qualificazione giuridica del bene;
2. la modificazione del regime del bene richiede una base normativa e procedimenti formali, non essendo sufficiente il mero fatto;
3. la dimensione collettiva può essere costituzionalmente rilevante, soprattutto quando si collega alla tutela ambientale, paesaggistica, sociale e intergenerazionale.
Nessuna di queste pronunce, tuttavia, afferma che una collettività possa, attraverso la sola prassi di occupazione o di uso, modificare direttamente lo statuto giuridico di uno spazio urbano. Il loro impiego nel presente contributo è quindi sistematico e comparativo, non analogico in senso tecnico né tantomeno volto a equiparare usi civici tradizionali e usi civici urbani.
9. Rilettura critica: verso una teoria della “pre-formazione sociale della funzione pubblica”
Le esperienze dell’Asilo Filangieri, del Teatro Valle, dell’ex Colorificio e di Spin Time non trovano un fondamento immediato nella disciplina dei domini collettivi. Possono, però, essere lette attraverso una categoria più ampia: la pre-formazione sociale della funzione pubblica dello spazio.
Con questa espressione non si intende affermare che la collettività crei direttamente una situazione giuridica opponibile. Si intende descrivere un fenomeno precedente alla giuridificazione: una comunità, attraverso pratiche durevoli, accessibili e orientate a interessi condivisi, può far emergere una funzione sociale del bene che l’amministrazione non crea necessariamente da zero, ma può successivamente riconoscere, selezionare e disciplinare.
La sequenza può essere articolata su tre livelli:
1. produzione sociale della funzione: la prassi collettiva attribuisce allo spazio un uso riconoscibile e relativamente stabile;
2. riconoscimento amministrativo: l’ordinamento pubblico verifica la compatibilità della pratica con legalità, imparzialità, tutela del patrimonio e interessi dei terzi e, ove possibile, la traduce in atti, regolamenti o patti;
3. consolidamento giuridico: norme e giurisprudenza delimitano effetti, garanzie e condizioni della nuova configurazione.
La nozione di pre-formazione consente di evitare due estremi. Da un lato, impedisce di ridurre la comunità a mero destinatario passivo dell’azione amministrativa; dall’altro, evita di trasformare ogni pratica sociale consolidata in una fonte autonoma capace di derogare al principio di legalità. La funzione può emergere dal basso, ma diventa pienamente giuridica solo mediante le forme previste dall’ordinamento.
10. Il riconoscimento della trasformazione dello spazio: costitutivo, dichiarativo o stabilizzatore?
Nel diritto pubblico contemporaneo emerge così una tensione strutturale: da un lato, il principio di legalità e la competenza amministrativa a determinare il regime dei beni pubblici; dall’altro, pratiche collettive capaci di attribuire allo spazio una funzione sociale prima dell’intervento istituzionale.
Secondo una ricostruzione strettamente costitutiva, la funzione giuridicamente rilevante del bene pubblico deriva dall’atto dell’amministrazione: senza concessione, delibera, regolamento o altro titolo previsto dall’ordinamento, la collettività può esercitare una libertà di fatto ma non produrre effetti opponibili. Questa impostazione coglie correttamente la necessità della legalità formale, ma descrive in modo incompleto i casi nei quali l’amministrazione interviene su pratiche sociali già mature.
Una ricostruzione puramente dichiarativa, al contrario, valorizza la capacità della comunità di far emergere la funzione sociale e considera l’atto pubblico come presa d’atto di una realtà preesistente. Questa prospettiva coglie il momento genetico del fenomeno, ma incontra un limite: la prassi, da sola, non è sufficiente a produrre tutti gli effetti giuridici necessari nei confronti dell’amministrazione, del proprietario e dei terzi.
La categoria della stabilizzazione giuridica consente di superare la dicotomia. L’amministrazione non crea necessariamente ex nihilo la funzione sociale dello spazio, perché questa può essere già riconoscibile nella prassi; ma non si limita neppure a registrarla passivamente. Attraverso il procedimento pubblico essa verifica la compatibilità della pratica con l’ordinamento, ne definisce i limiti, attribuisce effetti, garantisce accessibilità e imparzialità e compone gli interessi concorrenti.
Questo schema può trovare un fondamento sistematico negli artt. 2,35 9,36 4237 e 118, quarto comma, Cost.38 Tali disposizioni non istituiscono una generale categoria costituzionale dei “beni comuni urbani”, ma consentono di collocare il fenomeno entro un quadro di diritti della persona nelle formazioni sociali, tutela ambientale e intergenerazionale, funzione sociale della proprietà e sussidiarietà orizzontale.
Ne deriva che lo spazio pubblico non è un oggetto giuridicamente neutro. La sua funzione può emergere anche da pratiche collettive, ma necessita di una mediazione istituzionale per acquisire stabilità, opponibilità e garanzie. La legalità non viene sostituita dalla legittimazione sociale; diviene il dispositivo attraverso il quale la rilevanza sociale può essere tradotta in una forma giuridica controllabile e responsabile.
E allora, chi attribuisce il significato giuridico allo spazio pubblico? La risposta non è univoca. La collettività può contribuire a produrre e rendere visibile la funzione sociale dello spazio; l’amministrazione può riconoscerla, selezionarla e stabilizzarla; la giurisprudenza può chiarirne limiti e condizioni. Il significato giuridico nasce così da una co-produzione asimmetrica: la società può pre-formare la funzione, ma è l’ordinamento, attraverso le sue istituzioni e procedure, a conferirle piena consistenza giuridica.
Il riconoscimento delle trasformazioni dello spazio pubblico non è, pertanto, necessariamente soltanto costitutivo o soltanto dichiarativo. Nei casi di effettiva interazione tra pratiche civiche e istituzioni esso può essere descritto più precisamente come un atto di integrazione e stabilizzazione: non crea dal nulla la funzione sociale, ma la sottopone alla legalità, la rende giuridicamente intelligibile e ne determina gli effetti. È in questo spazio intermedio che può essere collocata una teoria della pre-formazione sociale della funzione pubblica.
1 C. Giaimo, Spazio (al) pubblico, in Urbanistica Informazioni, n. 321, 2025, pp. 5-6, DOI 10.62661/ui321-2025-005.
2 G. Salimei, Libertà delle città. Spazio, diritti e architettura nella costruzione del bene comune, in Liberi tutti. O siamo tutti liberi o nessuno è libero, 2025, pp. 222-224.
3 S. Sassen, intervento a Domusforum 2018, Il futuro delle città, 12 ottobre 2018. La formulazione “La città è uno dei pochi posti in cui chi non ha il potere può fare la storia” è riportata nella documentazione dell’incontro.
4 S. Sassen, A mano disarmata nelle metropoli, in Il Manifesto, 29 gennaio 2005; il testo è stato successivamente ripreso in raccolte dedicate alle trasformazioni della città globale.
5 S. Rodotà, Beni comuni e categorie giuridiche: una rivisitazione necessaria, in Questione Giustizia, n. 5/2011, pp. 237-247, DOI 10.3280/QG2011-005017.
6 Commissione sui beni pubblici presieduta da Stefano Rodotà, istituita presso il Ministero della Giustizia nel 2007: Relazione e proposta di articolato per la modifica della disciplina codicistica dei beni pubblici.
7 Cass., Sez. Un. civ., 14 febbraio 2011, n. 3665, sulla rilevanza della funzione collettiva del bene e sul superamento di una lettura esclusivamente dominicale della proprietà pubblica.
8 Comune di Napoli, Deliberazione della Giunta comunale n. 400 del 25 maggio 2012, relativa alla destinazione dell’ex Asilo Filangieri a luogo di utilizzo complesso in ambito culturale e alla sperimentazione di forme partecipative connesse alla cultura come bene comune.
9 Comune di Napoli, Deliberazione della Giunta comunale n. 893 del 29 dicembre 2015, con recepimento della Dichiarazione d’uso civico e collettivo urbano dell’ex Asilo Filangieri.
10 Comune di Napoli, Deliberazione della Giunta comunale n. 446 del 1° giugno 2016, sul riconoscimento di esperienze di uso civico e collettivo urbano in ulteriori immobili cittadini.
11 E. Vitale, Contro i beni comuni. Una critica illuminista, Laterza, Roma-Bari, 2013; G. Azzariti, I beni comuni nella prospettiva giuridica, in G. Piacentini (a cura di), Beni comuni e pace giusta, 2012, pp. 175 ss.
12 G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1997, nn. 117-118, pp. 29-65.
13 A. Lucarelli, Note minime per una teoria giuridica dei beni comuni, in Espaço Jurídico Journal of Law, vol. 12, n. 2, 2011, pp. 11-20. Il contributo insiste sulla necessità di mantenere la tutela dei beni comuni entro un quadro politico-istituzionale capace di fissare principi e regole.
14 U. Mattei, Beni comuni. Un manifesto, Laterza, Roma-Bari, 2011.
15 G. Micciarelli, Introduzione all’uso civico e collettivo urbano. La gestione diretta dei beni comuni urbani a Napoli, in Munus, n. 1/2017, pp. 135-162.
16 V. Cerulli Irelli, Beni comuni e diritti collettivi, in Diritto e Società, n. 3/2016, pp. 529-534.
17 G. Micciarelli, Introduzione all’uso civico e collettivo urbano. La gestione diretta dei beni comuni urbani a Napoli, in Munus, n. 1/2017, pp. 135-162.
18 A. Lucarelli, Crisi della democrazia e funzione sociale dei beni pubblici nella prospettiva costituzionale. Verso i beni comuni, in Diritto e Società, n. 3/2016, pp. 483-492.
19 S. Bailey, M. E. Marcucci, Legalizing the Occupation: The Teatro Valle as a Cultural Commons, in South Atlantic Quarterly, vol. 112, n. 2, 2013, pp. 396-405, DOI 10.1215/00382876-2020271.
20 E. Ehrlich, Grundlegung der Soziologie des Rechts, 1913; trad. it. e letteratura successiva sul concetto di “diritto vivente”.
21 S. Romano, L’ordinamento giuridico, 1918, quale riferimento classico della concezione istituzionale e pluralista dell’ordinamento.
22 M. Priarolo, L’ex Colorificio un anno dopo, in il lavoro culturale, 20 ottobre 2013; A. Cardoni, Rebeldia: occupiamo per i Beni Comuni, in Vita, 15 febbraio 2013. Le fonti ricostruiscono l’occupazione dell’ex Colorificio Toscano da parte del Municipio dei Beni Comuni, iniziata il 20 ottobre 2012, e il successivo conflitto con la proprietà; non si consolidò un riconoscimento amministrativo stabile analogo a quello napoletano.
23 Comune di Bologna, Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, approvato nel 2014. Il regolamento richiama gli artt. 118, ultimo comma, 114, comma 2, e 117, comma 6, Cost. e disciplina i patti di collaborazione.
24 M. G. Cianci, M. Molinari, Anthropological Aspects and Spatial Dynamics in New Forms of Living. Recovery and Conversion of a Squatted Industrial Building: The Case Study of Spin Time Labs in Rome, in IOP Conference Series: Materials Science and Engineering, vol. 471, 2019, 092064, DOI 10.1088/1757-899X/471/9/092064.
25 C. Cacciotti, When squatting becomes ‘stable precarity’. The case of Santa Croce/Spin Time Labs, Rome, in Visual Ethnography, vol. 9, n. 2, 2020.
26 Tribunale di Roma, Sez. II civ., decisione del 18 dicembre 2025 (giudice Assunta Canonaco), nel giudizio promosso da InvestiRE SGR quale gestore del Fondo Immobili Pubblici: condanna del Ministero dell’Interno a oltre 21 milioni di euro per i danni collegati alla mancata tempestiva esecuzione del sequestro preventivo dell’immobile. La decisione è stata resa pubblica nel febbraio 2026.
27 ANSA, Incendio allo Spin Time, sequestro giudiziario dello stabile, 30 luglio 2026; ANSA, Spin Time, trovato alloggio per tutti i residenti ma il presidio continua, 21 agosto 2026. Le fonti riferiscono dell’evacuazione e del sequestro dell’immobile dopo l’incendio e della successiva sistemazione temporanea di circa 127 nuclei familiari.
28 Cass., Sez. Un. civ., 10 maggio 2023, n. 12570: i diritti di uso civico gravanti su beni collettivi non possono essere estinti per il solo effetto dell’espropriazione per pubblica utilità in assenza della previa e formale sdemanializzazione o del mutamento di destinazione secondo le procedure previste dalla legge.
29 Legge 20 novembre 2017, n. 168, Norme in materia di domini collettivi, in particolare artt. 1-3.
30 Cons. Stato, Sez. V, 23 febbraio 2024, n. 1800, in materia di usi civici e legittimazione di occupazioni su terre civiche: la legittimazione dell’occupante ha carattere eccezionale, mentre la reintegrazione risponde ordinariamente all’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio civico.
31 Corte cost., sent. n. 228 del 2021: la disciplina dei domini collettivi e degli usi civici è letta anche alla luce della loro funzione ambientale e paesaggistica e della dimensione collettiva della proprietà.
32 Corte cost., sent. n. 236 del 2022: la Corte ribadisce la consolidata valenza ambientale e paesaggistica dei beni gravati da usi civici e dei domini collettivi.
33 Corte cost., sent. n. 119 del 2023: è costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 42, secondo comma, Cost., l’art. 3, comma 3, della l. n. 168/2017 nella parte in cui assoggetta all’inalienabilità le terre di proprietà privata gravate da usi civici non ancora liquidati. La Corte rileva che la circolazione della proprietà non pregiudica il diritto collettivo, che resta opponibile erga omnes e segue il fondo insieme al vincolo paesaggistico.
34 Corte cost., sent. n. 152 del 2024: nel quadro della l. n. 168/2017 la Corte valorizza il legame tra proprietà collettiva, tutela dell’ambiente e responsabilizzazione delle comunità, richiamando anche il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, quarto comma, Cost.
35 Art. 2 Cost.: riconoscimento e garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo, anche nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e doveri inderogabili di solidarietà.
36 Art. 9 Cost.: tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione; dopo la l. cost. n. 1/2022, tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni.
37 Art. 42 Cost.: riconoscimento della proprietà pubblica e privata e previsione della funzione sociale della proprietà privata.
38 Art. 118, quarto comma, Cost.: Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
