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Calvano, P. (2026). Oltre la continuità morfologica dell’edificio. Il nuovo confine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione dopo Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155. Aequitas Magazine, 10, 76-87.
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.23154793
ABSTRACT (EN) This article examines the boundary between building renovation through demolition and reconstruction and new construction, taking as its starting point judgment no. 4155 of 22 May 2026 delivered by the Fourth Section of the Italian Council of State. By tracing the development of Article 3(1)(d) of Presidential Decree no. 380/2001 and comparing recent judicial approaches, the analysis explores the relationship between the existence of a previous building, the ascertainment of its characteristics and volume, and continuity between the original structure and the proposed development. The article distinguishes morphological continuity, which can no longer operate as a general requirement of identity between the demolished and reconstructed buildings, from legal and planning continuity, understood as a substantive connection with the pre-existing building. The latter is proposed as an interpretative category reconciling the statutory expansion of building renovation with the need to prevent mere historical existence from justifying independent development. The analysis concludes that radical differences in the reconstructed building do not, in themselves, establish new construction. However, the legally relevant characteristics and volume of the previous building must be established, and applicable volume, planning, landscape protection and sector-specific restrictions must be observed.
ABTRACT (IT) Il contributo esamina i confini della ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione rispetto alla nuova costruzione, muovendo dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155. Attraverso la ricostruzione dell’evoluzione dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 e il confronto tra gli orientamenti giurisprudenziali più recenti, l’indagine approfondisce il rapporto tra preesistenza del fabbricato, accertamento della sua consistenza e continuità dell’intervento. La tesi proposta distingue la continuità morfologica, non più configurabile come requisito generale di identità tra edificio demolito e ricostruito, dalla continuità giuridico-urbanistica, intesa quale relazione qualificata con l’organismo edilizio preesistente. Quest’ultima costituisce una categoria interpretativa volta a conciliare l’ampliamento legislativo della ristrutturazione con l’esigenza di evitare che la mera preesistenza storica legittimi trasformazioni insediative autonome. Ne emerge una lettura secondo cui la radicale diversità del nuovo edificio non determina, di per sé, una nuova costruzione, mentre restano necessari l’accertamento della consistenza giuridicamente rilevante e il rispetto dei limiti volumetrici, urbanistici, paesaggistici e di settore.
SOMMARIO: 1. La sentenza n. 4155/2026 e il problema della qualificazione dell’intervento – 2. Dalla ‘fedele ricostruzione’ alla trasformazione dell’esistente – 3. Cons. Stato n. 8542/2025: la continuità dopo il superamento della fedeltà morfologica – 4. La n. 4155/2026: la preesistenza come criterio qualificatorio e i suoi limiti – 5. Corte costituzionale n. 86/2026 e il ‘nesso di continuità’ – 6. I precedenti della Quarta Sezione e il significato della preesistenza – 7. Ristrutturazione edilizia e ristrutturazione urbanistica – 8. Cons. Stato nn. 499 e 4735/2026: preesistenza e prova della consistenza – 9. La giurisprudenza successiva alla n. 4155/2026: continuità, destinazione e recupero – 10. Cass. pen. n. 31912/2026 e il limite dell’identità strutturale nel ripristino – 11. Incrementi volumetrici e immobili condonati: due piani da tenere distinti – 12. Gli immobili sottoposti a tutela: il limite della disciplina speciale – 13. Consumo di suolo e funzione sistematica della preesistenza – 14. Dalla continuità morfologica alla continuità giuridico-urbanistica – 15. Le ricadute operative per amministrazioni, progettisti e operatori – 16. Considerazioni conclusive: ritorno al dato normativo, ma continuità non eliminata.
1. La sentenza n. 4155/2026 e il problema della qualificazione dell’intervento
La sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155 affronta una delle questioni più controverse del diritto edilizio contemporaneo: quando un intervento di demolizione e ricostruzione resti nell’ambito della ristrutturazione edilizia e quando, invece, debba essere qualificato come nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica.
La controversia nasce dall’impugnazione di un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Savigliano per la demolizione di un complesso artigianale dismesso, la ex torrefazione ‘Caffè Sicurtà’, e la realizzazione di un edificio residenziale di cinque piani, con incremento di altezza e volumetria. Le proprietarie di immobili confinanti contestavano, tra l’altro, la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, sostenendo che la radicale diversità del nuovo organismo imponesse di ricondurlo alla nuova costruzione o, in subordine, alla ristrutturazione urbanistica.1
Il Consiglio di Stato respinge entrambe le tesi sul piano classificatorio. Quanto alla ristrutturazione urbanistica, rileva che l’art. 3, comma 1, lett. f), del Testo unico dell’edilizia riguarda la sostituzione dell’esistente tessuto urbanistico-edilizio attraverso un insieme sistematico di interventi, eventualmente accompagnato dalla modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale. Nel caso esaminato, l’intervento insisteva invece su un lotto determinato e aveva ad oggetto un singolo complesso edilizio, senza ridisegnare il tessuto urbano nel suo complesso.2
Il passaggio più rilevante concerne però la distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione. Confrontando le lettere d) ed e) dell’art. 3, la Quarta Sezione osserva che la prima consente espressamente, nella demo-ricostruzione, la modifica di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.3
Ne deriva che tali differenze non possono essere trasformate, senza una base normativa ulteriore, in indici automaticamente decisivi della nuova costruzione. La sentenza formula così il principio secondo cui la ristrutturazione può condurre anche a un organismo radicalmente diverso, mentre la nuova costruzione si caratterizza per una trasformazione territoriale non riconducibile a un fabbricato preesistente.4
L’interesse scientifico della decisione non sta dunque nell’assenza di limiti alla ristrutturazione ricostruttiva, ma nello spostamento del baricentro qualificatorio: dalla somiglianza formale tra vecchio e nuovo edificio alla relazione dell’intervento con una preesistenza edilizia giuridicamente rilevante. Proprio questa relazione, tuttavia, deve essere precisata alla luce della giurisprudenza coeva e successiva.
2. Dalla ‘fedele ricostruzione’ alla trasformazione dell’esistente
La soluzione della n. 4155/2026 può essere compresa soltanto ricostruendo l’evoluzione dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001. Nella formulazione originaria del Testo unico, la demolizione e ricostruzione era ricondotta alla ristrutturazione edilizia entro un paradigma fortemente conservativo, imperniato sulla fedele ricostruzione del manufatto.
Il d.lgs. 27 dicembre 2002, n. 301 attenuò tale rigidità, sostituendo il riferimento alla fedele ricostruzione con la conservazione di volumetria e sagoma. Il passaggio decisivo successivo fu l’art. 30 del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla l. 9 agosto 2013, n. 98, che eliminò, nella disciplina generale, il vincolo di sagoma. La Corte costituzionale ha successivamente preso atto di tale mutamento, chiarendo che la novella del 2013 aveva rimosso il generale divieto di alterazione della sagoma, ferma la disciplina speciale degli immobili tutelati.5
La riforma del 2020 ha compiuto un ulteriore salto. L’art. 10 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, ha incluso espressamente nella ristrutturazione edilizia gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche; ha inoltre confermato la possibilità di incrementi volumetrici quando essi siano espressamente previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici comunali.6
La scelta legislativa è incompatibile con l’idea che la ristrutturazione ricostruttiva richieda, in via generale, una sostanziale identità fisica tra edificio demolito e ricostruito. La categoria resta ‘conservativa’ soltanto nel senso che opera sul patrimonio edilizio esistente; può invece essere fortemente trasformativa quanto alle modalità attraverso cui tale patrimonio viene rigenerato. In questa prospettiva, la forma dell’edificio cessa di essere il criterio primario di appartenenza alla categoria, senza che venga meno l’esigenza di individuare quale preesistenza sia effettivamente trasformata.7
3. Cons. Stato n. 8542/2025: la continuità dopo il superamento della fedeltà morfologica
Il problema dei limiti riemerge con particolare evidenza nella sentenza Cons. Stato, sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542. La decisione parte dalla premessa, condivisibile, che la riforma del 2020 impedisce di pretendere una continuità intesa come identità di sagoma, sedime o configurazione architettonica. Nello stesso tempo, esclude che la demolizione attribuisca al proprietario un credito volumetrico liberamente utilizzabile per una nuova operazione edilizia.
Per evitare che la ristrutturazione ricostruttiva si trasformi in un contenitore indistinto, la Seconda Sezione valorizza tre profili: l’unicità dell’edificio interessato, la contestualità dell’operazione demolitoria e ricostruttiva e la neutralità dell’impatto fisico sul territorio. Il dato centrale non è quindi la fedeltà dell’immagine edilizia, bensì il fatto che il nuovo intervento non realizzi una trasformazione territoriale ulteriore e qualitativamente autonoma rispetto a quella già incorporata nel fabbricato preesistente.8
La n. 8542/2025 non dovrebbe pertanto essere letta come un ritorno puro e semplice alla ‘fedele ricostruzione’. Il suo problema è diverso: costruire, in assenza di una formula legislativa espressa, un criterio capace di impedire che la ristrutturazione assorba ogni fattispecie di sostituzione edilizia. La criticità risiede piuttosto nel rischio che unicità, contestualità e neutralità diventino requisiti rigidi e cumulativi anche là dove il testo dell’art. 3 consente espressamente modificazioni profonde o disciplina separatamente il ripristino di edifici già demoliti o crollati.
4. La n. 4155/2026: la preesistenza come criterio qualificatorio e i suoi limiti
È su questo sfondo che la n. 4155/2026 assume la sua portata innovativa. Nel caso di Savigliano il nuovo edificio era diverso dal complesso artigianale demolito per destinazione, sagoma, prospetti, sedime, altezza, volume e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Ciononostante, la Quarta Sezione giudica tale diversità non decisiva ai fini della qualificazione, perché l’intervento si innesta su un fabbricato preesistente e perché la legge consente espressamente la modificazione degli elementi morfologici tradizionalmente utilizzati come indici di continuità.9
La conclusione è coerente con il canone letterale: se il legislatore ha incluso nella ristrutturazione la ricostruzione con sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche differenti, non è possibile utilizzare la sola variazione di quegli stessi elementi per trasformare automaticamente l’intervento in nuova costruzione. La radicalità del risultato non è, dunque, un criterio autosufficiente.
La formula della sentenza, secondo cui ciò che distingue ormai le due categorie sarebbe ‘soltanto la preesistenza’, richiede tuttavia una lettura sistematica. Essa risponde a una censura fondata sulla diversità morfologica del manufatto e non può essere isolata sino a trasformare qualsiasi preesistenza, anche remota, frammentaria o priva di relazione funzionale con il progetto, in un titolo generale alla ristrutturazione. Una simile lettura entrerebbe in tensione non soltanto con la n. 8542/2025, ma anche con la giurisprudenza costituzionale e amministrativa immediatamente successiva.
5. Corte costituzionale n. 86/2026 e il ‘nesso di continuità’
Il dato più importante per aggiornare la lettura della n. 4155/2026 è rappresentato da Corte cost. 21 maggio 2026, n. 86, depositata il giorno precedente alla decisione della Quarta Sezione. La Corte, ricostruendo l’attuale ampiezza della nozione di ristrutturazione, riconosce espressamente il progressivo allontanamento dalla fedele ricostruzione, ma aggiunge che continua a essere necessario un ‘nesso di continuità’ tra fabbricato preesistente e fabbricato risultante dall’intervento.10
La continuità è collegata dalla Corte a due elementi: il riuso del volume precedente e l’assenza di una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile esistente. Il riferimento espresso è proprio a Cons. Stato n. 8542/2025.11
Questa affermazione impedisce di trasformare la preesistenza in un criterio meramente storico. Al tempo stesso, non reintroduce necessariamente un vincolo di continuità morfologica: la Corte non afferma che nuovo e vecchio edificio debbano coincidere per sagoma, sedime o prospetti, ma che l’operazione debba restare qualificabile come recupero e trasformazione di una consistenza esistente. Si apre così lo spazio per distinguere tra continuità della forma e continuità dell’operazione edilizia.
La relazione tra le due pronunce del maggio 2026 è quindi più complessa di un contrasto frontale. La n. 4155 esclude che la diversità morfologica basti a qualificare la nuova costruzione; la n. 86 esclude che l’ampliamento legislativo della ristrutturazione cancelli ogni relazione qualificata con l’edificio precedente. Le due proposizioni possono convivere se la continuità viene collocata sul piano giuridico-urbanistico e non su quello della semplice somiglianza fisica.
6. I precedenti della Quarta Sezione e il significato della preesistenza
La n. 4155/2026 richiama espressamente Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2020, n. 907 e 12 maggio 2022, n. 3750. In tale linea interpretativa, il discrimine tra nuova costruzione e ristrutturazione è ricercato nel fatto che la seconda opera su una realtà edilizia già trasformata, mentre la prima introduce una trasformazione territoriale nuova.12
Il richiamo conferma che la preesistenza non è un’invenzione della sentenza del 2026, ma il punto di arrivo di una tendenza più risalente. La novità sta piuttosto nell’intensità con cui la n. 4155 valorizza tale criterio di fronte a una sostituzione edilizia estremamente radicale.
Anche la precedente Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857, pur in una fattispecie differente, colloca il recupero del patrimonio edilizio esistente al centro della qualificazione. Il filo comune è che la ristrutturazione non costituisce una categoria di edificazione astrattamente svincolata dal manufatto pregresso: presuppone un oggetto edilizio determinato, del quale il progetto rappresenta la trasformazione.
7. Ristrutturazione edilizia e ristrutturazione urbanistica
La sentenza n. 4155/2026 è significativa anche nella distinzione tra ristrutturazione edilizia e ristrutturazione urbanistica. L’art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. n. 380/2001 riferisce quest’ultima alla sostituzione dell’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso mediante un insieme sistematico di interventi, anche attraverso la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.[[FN05]]
La differenza è anzitutto nell’oggetto della trasformazione. La ristrutturazione edilizia opera su un organismo edilizio; la ristrutturazione urbanistica opera sul tessuto urbanistico-edilizio. Ne consegue che la radicalità dell’intervento sul singolo edificio, anche quando muti destinazione e configurazione, non basta da sola a trasformarlo in ristrutturazione urbanistica.
Questa precisazione assume particolare rilievo nelle operazioni di rigenerazione urbana. La sostituzione di un edificio obsoleto con un organismo completamente diverso può restare una vicenda edilizia, mentre la sostituzione sistematica di un assetto insediativo, con ridisegno dei rapporti tra lotti, isolati, viabilità e dotazioni, si colloca sul piano urbanistico. Il confine non dipende quindi dal solo grado di innovazione architettonica, ma dalla scala e dall’oggetto della trasformazione.
8. Cons. Stato nn. 499 e 4735/2026: preesistenza e prova della consistenza
La centralità della preesistenza conduce inevitabilmente al problema probatorio. Su questo versante la sentenza Cons. Stato, sez. II, 21 gennaio 2026, n. 499 assume un rilievo specifico perché riguarda il ripristino di un manufatto già demolito. La decisione chiarisce che, per questa tipologia, la ricostruzione non deve necessariamente essere contestuale alla demolizione: ciò che diviene decisivo è la possibilità di accertare la preesistente consistenza dell’organismo edilizio.13
La distinzione è importante. La demo-ricostruzione in senso stretto parte da un edificio esistente e ricomprende demolizione e ricostruzione nell’operazione edilizia; il ripristino riguarda invece un edificio già crollato o demolito, la cui scomparsa costituisce un antecedente rispetto al nuovo intervento. Nel secondo caso la distanza temporale non è, da sola, impeditiva, ma rende più rigoroso l’onere di dimostrare quale fosse l’oggetto edilizio cui il progetto intende dare continuità.
Il principio è stato ulteriormente precisato da Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2026, n. 4735, che ha escluso la ristrutturazione di un edificio diruto quando la documentazione disponibile consentiva di provarne l’ubicazione, ma non volumetria, altezza e caratteristiche essenziali. La preesistenza, quindi, deve essere non soltanto affermata, ma ricostruibile in termini sufficientemente determinati.14
In questa prospettiva, la documentazione rilevante può comprendere titoli edilizi, elaborati progettuali, atti storici, aerofotogrammetrie, fotografie, planimetrie catastali e altri elementi obiettivi, ma la loro efficacia probatoria dipende dalla capacità di ricostruire i parametri essenziali dell’organismo originario. La categoria della ristrutturazione non può essere fondata su una preesistenza indeterminata o soltanto nominale.15
9. La giurisprudenza successiva alla n. 4155/2026: continuità, destinazione e recupero
Le pronunce successive al maggio 2026 rendono evidente che la formula della sola preesistenza non si è trasformata in un criterio autosufficiente. Cons. Stato, sez. II, 3 luglio 2026, n. 5323 afferma che la ristrutturazione ricostruttiva, pur non richiedendo la fedele ricostruzione, presuppone un rapporto di continuità con l’edificio originario e considera tale rapporto difficilmente configurabile, nella fattispecie, in presenza di un radicale mutamento di destinazione d’uso verticale tra categorie funzionali almeno in parte eterogenee.16
Pochi giorni dopo, Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 2026, n. 5744 formula un principio particolarmente utile per la ricomposizione: la distinzione dipende dalla preesistenza del manufatto e dalla possibilità di pervenire a un organismo in tutto o in parte diverso, ma la ristrutturazione deve comunque operare sull’edificio preesistente ‘al fine di assicurarne la continuità’. La stessa Quarta Sezione che aveva pronunciato la n. 4155 usa dunque, a distanza di meno di due mesi, il lessico della continuità.17
Queste decisioni suggeriscono di abbandonare l’alternativa secca tra ‘preesistenza’ e ‘continuità’. La prima identifica il presupposto oggettivo della categoria; la seconda descrive la qualità della relazione che deve esistere tra quel presupposto e il nuovo intervento. La diversità del risultato può essere molto ampia, ma il progetto deve restare riconducibile alla trasformazione di un organismo determinato e non alla creazione di una nuova operazione insediativa che utilizzi la demolizione come mero antecedente.
10. Cass. pen. n. 31912/2026 e il limite dell’identità strutturale nel ripristino
Un ulteriore elemento di aggiornamento è fornito da Cass. pen., sez. III, 26 agosto 2026, n. 31912. In una vicenda di ripristino di un fabbricato demolito, la Corte ribadisce che la preesistente consistenza deve essere accertabile con elevata precisione e che la ristrutturazione non può prescindere dall’obiettivo di recupero del singolo immobile.18
La pronuncia utilizza espressioni più rigorose della giurisprudenza amministrativa, richiedendo caratteristiche funzionali o identitarie coincidenti e negando la ristrutturazione quando il nuovo organismo sia strutturalmente e funzionalmente discontinuo rispetto al precedente. Nel caso concreto, la realizzazione di dodici appartamenti e diciotto box in luogo di un singolo fabbricato rurale è ritenuta incompatibile con il ripristino.
L’arresto non può essere automaticamente trasposto a ogni demo-ricostruzione: esso riguarda una fattispecie di edificio già demolito e si colloca nel giudizio penale cautelare, nel quale assumono rilievo anche il fumus della lottizzazione abusiva e l’incidenza sul carico urbanistico. Tuttavia, conferma che la preesistenza non può essere intesa come semplice riserva di volumetria liberamente riconfigurabile, soprattutto quando mutino radicalmente l’identità funzionale e la struttura dell’insediamento.
11. Incrementi volumetrici e immobili condonati: due piani da tenere distinti
La lettura estensiva della ristrutturazione edilizia non equivale a libertà di incremento volumetrico. L’art. 3, comma 1, lett. d), stabilisce che gli aumenti di volume sono consentiti nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali. La diversità di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche tipologiche è dunque fisiologicamente compatibile con la categoria; l’incremento volumetrico richiede invece un autonomo fondamento normativo o pianificatorio.19
La n. 4155/2026 affronta anche il tema dei volumi oggetto di condono, ritenendo che essi possano concorrere, in assenza di una specifica norma di divieto, alla base di calcolo di successivi incrementi, poiché il condono ne determina la legittimazione edilizia e l’inclusione nello stato legittimo.20
Questo passaggio deve però essere coordinato con Corte cost. n. 86/2026. La Corte costituzionale ribadisce che il condono è misura extra ordinem e che la legittimazione dell’immobile non comporta, in via generale, il diritto a usufruire di ulteriori benefici edilizi; le premialità volumetriche richiedono uno specifico fondamento legislativo.21
Il contrasto è meno radicale di quanto possa apparire. Una cosa è stabilire quale volume sia legittimamente esistente e quindi possa costituire il dato di partenza di un calcolo; altra cosa è individuare se l’ordinamento attribuisca, proprio a quell’immobile, una premialità aggiuntiva. La legge di bilancio 2026 ha peraltro introdotto una previsione speciale che, per determinate finalità di rigenerazione, consente di includere anche immobili sanati o condonati tra quelli destinatari degli incentivi: la specialità della norma conferma la necessità di distinguere stato legittimo e beneficio volumetrico.22
La sentenza n. 4155, infine, dimostra che la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione non garantisce la legittimità complessiva dell’operazione. Nel caso concreto il titolo è stato comunque ritenuto illegittimo, ai fini risarcitori, per l’incidenza della declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme regionali utilizzate quale fonte di premialità.23
12. Gli immobili sottoposti a tutela: il limite della disciplina speciale
La neutralità morfologica non opera indistintamente per tutti gli immobili. Lo stesso art. 3, comma 1, lett. d), mantiene un regime più rigoroso per gli immobili sottoposti a tutela e per le ulteriori categorie territoriali espressamente indicate, nelle quali la demo-ricostruzione o il ripristino possono essere qualificati come ristrutturazione soltanto nel rispetto delle condizioni speciali previste dalla legge.24
Ciò impedisce di elevare la n. 4155/2026 a principio assoluto di irrilevanza di sagoma, sedime e prospetti. La regola della non decisività delle differenze morfologiche opera entro il perimetro della disciplina generale; quando intervengono vincoli culturali, paesaggistici o speciali previsioni relative ai centri storici, il legislatore può attribuire nuovamente rilievo proprio agli elementi fisici che, fuori da tali ambiti, sono liberamente modificabili.
La distinzione conferma un punto metodologico: la qualificazione ex art. 3 è il primo passaggio dell’analisi, non l’ultimo. Occorre poi verificare disciplina di tutela, titoli necessari, distanze, standard, prescrizioni di zona e ogni ulteriore limite settoriale. La categoria edilizia non attribuisce, da sola, un diritto alla realizzazione dell’intervento.25
13. Consumo di suolo e funzione sistematica della preesistenza
La n. 4155/2026 utilizza la formula del ‘consumo di suolo del tutto nuovo’ per descrivere la nuova costruzione. Il riferimento non dovrebbe essere inteso in senso esclusivamente naturalistico o quantitativo. Esso esprime soprattutto la differenza tra trasformazione interna a un patrimonio costruito e nuova trasformazione insediativa del territorio.26
In tale prospettiva, la preesistenza svolge una funzione sistematica. Essa segnala che una prima trasformazione edilizia del suolo è già avvenuta e che l’ordinamento può consentirne la sostituzione, anche radicale, nell’ambito delle politiche di recupero e rigenerazione urbana. Ma la stessa funzione spiega perché la preesistenza non possa essere ridotta a un dato storico qualsiasi: deve trattarsi dell’organismo cui il nuovo intervento si collega in termini di recupero, sostituzione o ripristino.
Il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana forniscono quindi la ratio dell’ampliamento legislativo della ristrutturazione, ma non cancellano la differenza tra trasformazione dell’esistente e nuova edificazione. L’interpretazione deve mantenere entrambe le esigenze: evitare che la disciplina costringa a riprodurre edifici obsoleti e, nello stesso tempo, impedire che una demolizione diventi la porta d’accesso a una capacità edificatoria nuova e autonoma.
14. Dalla continuità morfologica alla continuità giuridico-urbanistica
Il quadro formatosi sino a settembre 2026 consente di precisare la tesi ricostruttiva. La nozione utile non è quella di continuità morfologica, perché l’art. 3 consente espressamente, nella disciplina generale, di modificare i principali caratteri fisici dell’edificio. È invece possibile parlare di continuità giuridico-urbanistica per indicare la relazione qualificata tra il nuovo intervento e un organismo edilizio preesistente determinato.27
Questa continuità comprende almeno quattro elementi. Primo: deve esistere una preesistenza edilizia individuabile e giuridicamente rilevante. Secondo: la sua consistenza deve essere accertabile, soprattutto quando il manufatto non esiste più. Terzo: l’intervento deve presentarsi come trasformazione, sostituzione o ripristino di quella specifica consistenza e non come mera utilizzazione di un volume astratto. Quarto: l’operazione non deve determinare una trasformazione territoriale autonoma, salvo gli incrementi o le modifiche espressamente autorizzati dalla disciplina applicabile.
In questo schema, i concetti elaborati dalla giurisprudenza assumono funzioni differenti: la preesistenza è il requisito strutturale; la consistenza è il requisito probatorio; la continuità giuridico-urbanistica è il criterio di imputazione del nuovo intervento all’organismo precedente; la neutralità territoriale è il limite che impedisce di trasformare la ristrutturazione in nuova edificazione mascherata. La continuità morfologica, invece, non costituisce più un requisito generale e può rilevare soltanto nei casi in cui la legge o la disciplina speciale la richiedano.
Questa ricostruzione consente di leggere la n. 4155/2026 senza svuotare le pronunce che insistono sulla continuità. La sentenza di Savigliano impedisce di ricavare la nuova costruzione dalla sola diversità fisica; Corte cost. n. 86/2026 e le successive sentenze del Consiglio di Stato impediscono, specularmente, di trasformare la preesistenza in una mera condizione nominale.
15. Le ricadute operative per amministrazioni, progettisti e operatori
Sul piano amministrativo, la qualificazione dell’intervento non dovrebbe essere affidata a una comparazione fotografica tra edificio demolito e progetto. L’istruttoria deve prima individuare la preesistenza, verificarne lo stato legittimo e la consistenza, ricostruire il rapporto tra quel manufatto e il nuovo organismo e, soltanto dopo, valutare se le modifiche progettuali rientrino nei margini consentiti dalla disciplina generale e speciale.
Per i progettisti diventa essenziale una relazione tecnico-giuridica che documenti il titolo originario e i successivi titoli, la consistenza planivolumetrica, eventuali sanatorie o condoni, la destinazione d’uso, la disciplina dei vincoli, il fondamento degli eventuali incrementi volumetrici e la ragione per cui l’operazione resta riferibile a un organismo edilizio determinato. Nei casi di manufatti crollati o demoliti, la qualità della prova della preesistente consistenza può diventare decisiva.[[FN24]]
Per gli operatori immobiliari, la qualificazione produce effetti su titolo abilitativo, oneri, distanze, standard, possibilità di utilizzare premialità, necessità di piani attuativi e fattibilità complessiva dell’operazione. È quindi rischioso assumere che l’etichetta ‘ristrutturazione’ comporti automaticamente un regime procedurale più leggero: le ristrutturazioni c.d. pesanti restano soggette al permesso di costruire o, nei casi previsti, alla SCIA alternativa.28
La prassi dovrebbe infine distinguere con maggiore precisione tre fattispecie: demo-ricostruzione contestuale di un edificio esistente; ripristino di edificio già crollato o demolito; interventi che accorpano, frazionano o sostituiscono più organismi con un nuovo assetto insediativo. Solo questa distinzione consente di applicare in modo coerente i criteri di preesistenza, prova, continuità e neutralità.
16. Considerazioni conclusive: ritorno al dato normativo, ma continuità non eliminata
La sentenza Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155 rappresenta un importante richiamo alla centralità del dato legislativo. Dopo le riforme del 2013 e del 2020, la ristrutturazione edilizia non coincide più con la conservazione dell’immagine del fabbricato e può comprendere demolizioni e ricostruzioni con caratteristiche profondamente differenti. Utilizzare la sola diversità di sagoma, prospetti, sedime o tipologia per escludere la ristrutturazione significherebbe reintrodurre per via interpretativa limiti che il legislatore ha espressamente attenuato o eliminato.
La giurisprudenza successiva impedisce, tuttavia, di arrestare l’analisi alla formula della sola preesistenza. Corte cost. n. 86/2026, Cons. Stato nn. 5323 e 5744/2026 e Cass. pen. n. 31912/2026 continuano a richiedere, con intensità diversa a seconda della fattispecie, un rapporto di continuità, recupero o identità dell’oggetto dell’intervento.[[FN10]][[FN14]][[FN15]][[FN16]]
Il punto di equilibrio sembra allora essere il passaggio dalla continuità morfologica alla continuità giuridico-urbanistica. La ristrutturazione non richiede necessariamente che il nuovo edificio assomigli a quello demolito, ma richiede che esso sia ancora giuridicamente qualificabile come trasformazione di una specifica preesistenza. La nuova costruzione ricorre quando quel nesso si spezza e l’operazione assume autonomia come nuova trasformazione del territorio.
In questa chiave, la formula della n. 4155/2026 non elimina i limiti della ristrutturazione ricostruttiva: ne modifica la gerarchia. Il criterio primario non è la somiglianza; sono invece decisive l’esistenza dell’organismo pregresso, la sua consistenza accertabile, la relazione genetica del progetto con quella preesistenza e l’assenza di una trasformazione insediativa autonoma non consentita.
Resta una tensione interpretativa reale. L’uso non uniforme dei concetti di continuità, neutralità e identità, nonché il diverso peso attribuito a destinazione d’uso, unicità del manufatto e impatto territoriale, rende ancora auspicabile un chiarimento nomofilattico. Alla data di settembre 2026 non risulta una pronuncia dell’Adunanza plenaria specificamente destinata a comporre il contrasto; un suo eventuale intervento potrebbe offrire una griglia stabile fondata su quattro coordinate: preesistenza, consistenza, continuità e neutralità.29
Una simile sistemazione non avrebbe soltanto valore dogmatico. La certezza dei confini tra ristrutturazione e nuova costruzione costituisce una condizione essenziale per la rigenerazione urbana, per l’affidamento degli operatori e per la tutela equilibrata del territorio: obiettivi che richiedono, insieme, libertà di trasformare il patrimonio costruito e limiti sufficientemente chiari contro la creazione surrettizia di nuova edificazione.
1 Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155, spec. §§ 1, 13-15. La controversia riguardava il permesso di costruire n. 45/PC23 del 5 settembre 2023, relativo alla demolizione della ex torrefazione ‘Caffè Sicurtà’ in Savigliano e alla realizzazione di un edificio residenziale di cinque piani.
2 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3, comma 1, lett. d), nel testo vigente. La disposizione ricomprende, nella ristrutturazione edilizia, la demolizione e ricostruzione di edifici esistenti anche con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche; gli incrementi volumetrici sono ammessi nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali.
3 D.P.R. n. 380/2001, art. 3, comma 1, lett. f). Sul carattere necessariamente sistematico della ristrutturazione urbanistica, v. anche Cons. Stato, sez. I, 30 novembre 2012, n. 4938.
4 Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155, §§ 14.2-14.3, ove il Collegio afferma che la diversità radicale dell’organismo ricostruito non è, di per sé, decisiva e individua nella preesistenza del fabbricato il discrimine rispetto alla nuova costruzione.
5 D.lgs. 27 dicembre 2002, n. 301; art. 30 d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv. con modif. dalla l. 9 agosto 2013, n. 98. Sul superamento del generale vincolo di sagoma dopo la riforma del 2013, Corte cost. 20 dicembre 2019, n. 281, che richiama Corte cost. 20 ottobre 2016, n. 224.
6 Art. 10 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con modif. dalla l. 11 settembre 2020, n. 120. Per un inquadramento, A. Calegari, L’evoluzione del concetto di ristrutturazione edilizia, tra esigenze di conservazione e volontà di promuovere la rigenerazione urbana, in Riv. giur. urb., 2022, 221 ss.
7 Tra i contributi dottrinali richiamati nel testo originario, v. anche D. Foderini, La ristrutturazione edilizia mediante l’integrale demolizione e ricostruzione delle opere, in Riv. giur. edil., 2000, 65 ss.; P. Urbani, La ristrutturazione edilizia leggera nel ‘decreto del fare’, in Urb. app., 2014, 631 ss.; A. Di Leo, Questioni pratiche (edilizie ed urbanistiche) relative alla ricostruzione di edifici, in tutto o in parte, crollati, in L’Ufficio tecnico, 2018, 3, 62 ss.
8 Cons. Stato, sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542. La decisione valorizza, ai fini della continuità dell’intervento, l’unicità dell’immobile, la contestualità della vicenda demolitoria e ricostruttiva e la neutralità dell’impatto fisico sul territorio, pur escludendo un ritorno alla fedele ricostruzione in senso formale.
9 Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155, §§ 14.2-14.3. La formula secondo cui rileverebbe “soltanto la preesistenza” va letta nel contesto della specifica censura, fondata sulla radicale diversità morfologica tra edificio demolito e ricostruito.
10 Corte cost. 21 maggio 2026, n. 86, depositata il giorno precedente a Cons. Stato n. 4155/2026. La prossimità temporale spiega perché la sentenza del Consiglio di Stato non svolga un confronto espresso con l’arresto costituzionale.
11 Corte cost. 21 maggio 2026, n. 86, punto 9.1.2 del Considerato in diritto: pur registrando l’allontanamento dalla fedele ricostruzione, la Corte considera tuttora necessario un ‘nesso di continuità’ tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento, funzionale al riuso del volume precedente e all’assenza di un’ulteriore trasformazione territoriale.
12 Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2020, n. 907; Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2022, n. 3750, richiamate da Cons. Stato n. 4155/2026. In termini più recenti, sulla necessità che l’intervento resti riferibile al patrimonio edilizio esistente, Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857.
13 Cons. Stato, sez. II, 21 gennaio 2026, n. 499. La pronuncia distingue la demo-ricostruzione in senso stretto dal ripristino di un edificio già crollato o demolito, per il quale non è decisiva la contestualità temporale ma è indispensabile l’accertamento della preesistente consistenza.
14 Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2026, n. 4735: la ricostruzione di un edificio diruto è nuova costruzione quando non sia possibile accertarne con sufficiente attendibilità volumetria, altezza e caratteristiche essenziali; nel caso deciso non erano sufficienti atti storici e mappe catastali privi di adeguati riscontri sulla consistenza.
15 Sulla prova dello stato legittimo, v. art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001, nel testo vigente. Per il ripristino di edifici non più esistenti, la giurisprudenza del 2026 mostra un orientamento verso una verifica particolarmente rigorosa della consistenza originaria: Cons. Stato nn. 499 e 4735/2026; Cass. pen. n. 31912/2026.
16 Cons. Stato, sez. II, 3 luglio 2026, n. 5323: la ristrutturazione ricostruttiva presuppone un rapporto di continuità con l’edificio originario, difficilmente configurabile, nella fattispecie esaminata, in presenza di un radicale mutamento di destinazione d’uso ‘verticale’ tra categorie funzionali eterogenee. La stessa decisione richiama, come conformi in parte, Corte cost. n. 86/2026 e Cons. Stato n. 8542/2025.
17 Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 2026, n. 5744: ai fini della distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione rilevano la preesistenza del manufatto e la possibilità di pervenire a un organismo in tutto o in parte diverso; la ristrutturazione, tuttavia, deve operare sull’edificio preesistente al fine di assicurarne la continuità, anche in caso di crollo o demolizione, purché la preesistente consistenza sia accertabile.
18 Cass. pen., sez. III, 26 agosto 2026, n. 31912 (ud. 15 maggio 2026): nel ripristino di fabbricati crollati o demoliti, la preesistente consistenza deve essere ricostruibile con dati certi; la Corte esclude la ristrutturazione quando il nuovo organismo risulti strutturalmente e funzionalmente discontinuo rispetto al pregresso.
19 D.P.R. n. 380/2001, art. 3, comma 1, lett. d). Sulla distinzione tra modificabilità dei caratteri morfologici e incremento volumetrico, v. anche la circolare congiunta MIT-Ministro per la pubblica amministrazione 2 dicembre 2020, recante chiarimenti sull’art. 10 d.l. n. 76/2020.
20 Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155, § 15.2: i volumi condonati possono, in assenza di una specifica norma di divieto, concorrere alla base di calcolo di successivi incrementi volumetrici, in quanto entrati nello stato legittimo dell’immobile.
21 Corte cost. n. 86/2026, punti 16.1-16.3 del Considerato in diritto: il condono resta misura extra ordinem e, in linea generale, non abilita automaticamente a beneficiare di premialità edilizie ulteriori; la Corte richiama il principio secondo cui i vantaggi volumetrici richiedono uno specifico fondamento normativo.
22 Art. 1, comma 23, l. 30 dicembre 2025, n. 199, che ha modificato l’art. 5, comma 10, d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv. dalla l. 12 luglio 2011, n. 106. Corte cost. n. 86/2026 sottolinea che la novella ammette, per specifiche finalità di rigenerazione e riqualificazione, premialità anche per immobili condonati, confermando proprio perché speciale la necessità di una base normativa espressa.
23 La sentenza n. 4155/2026 ha comunque accertato l’illegittimità del titolo ai fini risarcitori per l’incidenza della declaratoria di incostituzionalità delle norme regionali sulle premialità applicate nel caso concreto; il dato conferma l’autonomia tra qualificazione tipologica dell’intervento e conformità dell’operazione alla disciplina urbanistica sostanziale.
24 Per gli immobili e gli ambiti sottoposti a tutela opera la disciplina speciale contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 3, comma 1, lett. d), t.u. edilizia. Sul rilievo assorbente del vincolo, v. anche Cons. Stato, sez. VII, 22 luglio 2026, n. 5964.
25 Per una ricostruzione della ristrutturazione quale categoria di trasformazione dell’esistente, v. A. Calegari, op. cit., spec. 239 ss.; la qualificazione edilizia non esaurisce comunque il giudizio di ammissibilità urbanistica, che resta soggetto a distanze, densità, standard, vincoli, disciplina di zona e, se necessari, strumenti attuativi.
26 Sulla nozione urbanistico-funzionale di trasformazione del territorio e sulla relazione tra ristrutturazione, rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo, cfr. Cons. Stato n. 4155/2026, § 14.2, nonché l’evoluzione normativa culminata nel d.l. n. 76/2020.
27 Cons. Stato n. 8542/2025; Corte cost. n. 86/2026; Cons. Stato nn. 5323 e 5744/2026. Il lessico delle pronunce non è perfettamente uniforme: “continuità“, “neutralità“, “preesistenza” e “recupero” assolvono funzioni in parte sovrapposte, ma non coincidono concettualmente.
28 Per il quadro dei titoli abilitativi, v. artt. 10, comma 1, lett. c), e 23 d.P.R. n. 380/2001. La qualificazione dell’intervento come ristrutturazione non implica, di per sé, che esso sia sempre realizzabile mediante SCIA ordinaria.
29 Alla data del 25 settembre 2026 non risulta un intervento dell’Adunanza plenaria specificamente volto a comporre il contrasto interpretativo qui esaminato. La successiva giurisprudenza, anziché eliminare la tensione, tende a ricomporla attraverso il concetto di continuità riferita al recupero dell’organismo preesistente e non alla mera identità formale.
