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Castello, E. (2026). Il requisito di residenza nell’edilizia residenziale pubblica tra autonomia regionale e tutela costituzionale dei diritti sociali. Aequitas Magazine, 6, 45-52.
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.20538659
ABSTRACT (EN) This paper examines the constitutional compatibility of extended residency requirements introduced by some regional laws for access to public housing (ERP), with particular focus on the discriminatory effects produced against regularly residing foreign nationals. Through an analysis of the evolution of the Constitutional Court’s case law — from judgment no. 106/2018 to judgment no. 67/2024 — the paper highlights the progressive overcoming of a territorial conception of regional welfare in favour of a universalistic protection of the right to housing, grounded in the centrality of individual need. The analysis is further integrated with the EU normative framework — in particular Directive 2003/109/EC and Directive 2000/43/EC — and with the case law of the Court of Justice of the EU. The paper also underlines the still-unresolved tension between regional legislative autonomy and uniformity of fundamental social rights, and advances a de lege ferenda proposal aimed at ensuring systemic coherence.
ABSTRACT (IT) Il contributo analizza la compatibilità costituzionale dei requisiti di residenza prolungata introdotti da alcune leggi regionali per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica (ERP), con particolare riferimento agli effetti discriminatori prodotti nei confronti dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti. Attraverso l’esame dell’evoluzione giurisprudenziale della Corte costituzionale — dalla sentenza n. 106/2018 alla sentenza n. 67/2024 — il lavoro evidenzia il progressivo superamento di una concezione territorialistica del welfare regionale in favore di una tutela universalistica del diritto all’abitare, fondata sulla centralità del bisogno della persona. Il contributo integra l’analisi giurisprudenziale interna con il quadro normativo dell’Unione europea — segnatamente la direttiva 2003/109/CE sui soggiornanti di lungo periodo e la direttiva 2000/43/CE sul principio di parità di trattamento — e con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE. Si sottolinea altresì la tensione ancora irrisolta tra autonomia legislativa regionale e uniformità dei diritti sociali fondamentali, in assenza di una disciplina nazionale organica, e si avanza una proposta de lege ferenda capace di dare coerenza sistematica al quadro.
SOMMARIO: 1. PREMESSA: IL DIRITTO ALL’ABITARE COME DIRITTO SOCIALE FONDAMENTALE – 2. IL QUADRO NORMATIVO: L’ACCESSO ALL’ERP TRA STATO E REGIONI – 3. IL REQUISITO DI RESIDENZA COME CRITERIO SELETTIVO E I SUOI EFFETTI DISCRIMINATORI – 4. IL QUADRO EUROPEO: DIRETTIVE ANTIDISCRIMINATORIE E GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UE – 5. L’EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE DELLA CORTE COSTITUZIONALE: DALLA SENTENZA N. 106/2018 ALLA N. 67/2024 – 6. IL NODO IRRISOLTO: AUTONOMIA REGIONALE, UNIVERSALITÀ DEI DIRITTI SOCIALI E PROPOSTA DE LEGE FERENDA – 7. CONCLUSIONI.
1. PREMESSA: IL DIRITTO ALL’ABITARE COME DIRITTO SOCIALE FONDAMENTALE
La Costituzione italiana non riconosce espressamente un “diritto alla casa”, tuttavia la progressiva elaborazione dottrinale e giurisprudenziale ha ricondotto il diritto all’abitare nell’alveo dei diritti sociali fondamentali, strettamente connessi alla tutela della dignità della persona.1
Il fondamento costituzionale è ricavabile in via sistematica da una pluralità di disposizioni: l’art. 2 Cost., che garantisce i diritti inviolabili dell’uomo nelle formazioni sociali; l’art. 3, comma 2, Cost., che impone alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano l’eguaglianza sostanziale; l’art. 32 Cost., che tutela il diritto alla salute; l’art. 47 Cost., che incoraggia l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione.2
La svolta giurisprudenziale più significativa risale alle sentenze della Corte costituzionale n. 49/1987, n. 217/1988 e n. 404/1988. Nella sentenza n. 217/1988, in particolare, la Corte ha affermato che tale diritto rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo stato democratico voluto dalla Costituzione, da realizzarsi attraverso un impegno concorrente del complesso dei poteri pubblici.3
Sul piano sovranazionale, il diritto all’abitazione trova riconoscimento nell’art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, nell’art. 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, nell’art. 8 CEDU e nell’art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che riconosce il diritto all’assistenza abitativa.4
2. IL QUADRO NORMATIVO: L’ACCESSO ALL’ERP TRA STATO E REGIONI
L’edilizia residenziale pubblica (ERP) costituisce lo strumento principale attraverso il quale lo Stato persegue l’obiettivo di garantire un’abitazione dignitosa alle fasce di popolazione economicamente più fragili. La disciplina dell’ERP si articola su tre livelli — statale, regionale e locale — in un assetto di competenze ridisegnato dalla riforma del Titolo V della Costituzione (l. cost. n. 3/2001) in senso maggiormente autonomistico.5
L’art. 40 del d.lgs. n. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione) stabilisce che gli stranieri possono accedere agli alloggi sociali solo se regolarmente soggiornanti e titolari di permesso di soggiorno almeno biennale, nonché occupati in attività lavorativa. Tale disposizione deve tuttavia essere letta in raccordo con la direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, che impone il principio della parità di trattamento nell’accesso all’alloggio sociale.6
In questo quadro di autonomia normativa regionale si è sviluppata la prassi di subordinare l’accesso all’ERP al possesso di un requisito di residenza prolungata nel territorio regionale — generalmente fissato in cinque o dieci anni — che ha dato origine a significative problematiche sotto il profilo della legittimità costituzionale e della conformità al diritto dell’Unione europea.
3. IL REQUISITO DI RESIDENZA COME CRITERIO SELETTIVO E I SUOI EFFETTI DISCRIMINATORI
I requisiti di residenza prolungata producono effetti discriminatori di carattere indiretto nei confronti dei soggetti strutturalmente svantaggiati nell’accumulare anni di residenza anagrafica continuativa: in primo luogo, i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti; in secondo luogo, le persone che si siano recentemente spostate per ragioni lavorative o familiari.
Sul piano statistico, i dati confermano la rilevanza del fenomeno. Secondo il Rapporto Caritas 2022, il 66,3% delle persone senza dimora incontrate dalla rete Caritas sono stranieri; i dati ISTAT aggiornati al 2021 registrano oltre 96.000 persone senza fissa dimora in Italia.7 Questi dati, pur non costituendo di per sé prova giuridica della discriminatorietà della norma, assumono rilevanza nel giudizio di ragionevolezza in quanto documentano l’impatto statisticamente sproporzionato del criterio contestato su una categoria vulnerabile.
Il nodo giuridico centrale riguarda la compatibilità di tali criteri con il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost. La questione non attiene soltanto alla discriminazione diretta, ma alla c.d. discriminazione indiretta, nella quale un criterio apparentemente neutro produce effetti sfavorevoli sproporzionati nei confronti di determinate categorie di persone. La distinzione rileva anche nel diritto dell’Unione europea: secondo la direttiva 2000/43/CE e la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, affinché possa configurarsi discriminazione indiretta è sufficiente che la norma produca un impatto statisticamente più sfavorevole su un gruppo protetto, indipendentemente dall’intenzione dell’autore.8
4. IL QUADRO EUROPEO: DIRETTIVE ANTIDISCRIMINATORIE E GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UE
L’analisi dei requisiti di residenza nell’ERP non può prescindere dal diritto dell’Unione europea, che pone vincoli significativi alla discrezionalità del legislatore nazionale e regionale.
La direttiva 2003/109/CE (recepita in Italia con d.lgs. n. 3/2007) riconosce ai soggiornanti di lungo periodo — definiti come i cittadini di paesi terzi che abbiano risieduto legalmente per almeno cinque anni nello Stato membro — un diritto di parità di trattamento in materia di accesso alle prestazioni sociali e di assistenza sociale, ivi compresi gli alloggi sociali (art. 11, par. 1, lett. f). Tale parità può essere limitata solo in casi eccezionali, previa dimostrazione di una giustificazione oggettiva e proporzionata.9
La direttiva 2000/43/CE (recepita con d.lgs. n. 215/2003), che attua il principio di parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza o dall’origine etnica, si applica all’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico, inclusi gli alloggi (art. 3, par. 1, lett. h). La Corte di giustizia ha chiarito che un requisito di residenza, pur formalmente neutro, può configurare una discriminazione indiretta vietata qualora produca un effetto statisticamente più sfavorevole su persone di determinata origine etnica o nazionale.10
In questa prospettiva, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha progressivamente ristretto i margini di giustificazione di tali criteri: nella sentenza CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C-83/14, 2015), la Corte ha precisato che il concetto di discriminazione indiretta si applica anche quando la norma colpisce un gruppo identificabile sulla base dell’origine. La sentenza Alimanovic (C-67/14, 2015) ha ribadito che il mero criterio della durata della residenza non può, da solo, fungere da proxy legittimo per determinare l’effettivo bisogno socioeconomico di un individuo.11
Ne consegue che un requisito regionale di residenza ultradecennale applicato anche ai titolari di permesso CE per soggiornanti di lungo periodo si pone in aperto contrasto con il diritto derivato dell’Unione, oltre che con i principi costituzionali interni.
5. L’EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE DELLA CORTE COSTITUZIONALE: DALLA SENTENZA N. 106/2018 ALLA N. 67/2024
5.1. La sentenza n. 106/2018: la concezione territoriale del welfare
Con la sentenza n. 106/2018, relativa alla legge regionale ligure che richiedeva dieci anni di residenza continuativa per accedere agli alloggi ERP, la Corte costituzionale ha riconosciuto la legittimità, almeno in linea di principio, di criteri selettivi fondati sul radicamento territoriale, affermando che il legislatore regionale può valorizzare un legame stabile con il territorio.12 L’impostazione della sentenza, tuttavia, è rimasta isolata nel contesto della successiva evoluzione giurisprudenziale, configurandosi in retrospettiva come un punto di partenza piuttosto che come un approdo sistematico.
5.2. La sentenza n. 44/2020: il mutamento di paradigma
Con la sentenza n. 44/2020 la Corte ha operato una significativa revisione del proprio orientamento, ricostruendo la funzione dell’ERP come strumento destinato a soddisfare un bisogno primario della persona, e non a premiare il radicamento territoriale. Ha concluso che il requisito della lunga residenza contraddice la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica, poiché finisce per escludere proprio i soggetti economicamente più deboli.13
Il passaggio argomentativo decisivo consiste nella ridefinizione del parametro di ragionevolezza: se la ratio del servizio è rispondere al bisogno abitativo, il criterio dell’anzianità di residenza risulta irragionevole perché non è indicativo dello stato di bisogno. Il diritto all’abitare viene ricondotto direttamente alla tutela della dignità della persona e all’eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, comma 2, Cost. Vale la pena di sottolineare che il test di ragionevolezza impiegato dalla Corte si articola, sia pur implicitamente, nelle tre componenti del giudizio di proporzionalità di matrice europea: l’idoneità del criterio rispetto allo scopo, la sua necessità e la proporzionalità in senso stretto tra il sacrificio imposto e il beneficio perseguito.
5.3. La sentenza n. 9/2021: il consolidamento dell’orientamento
La sentenza n. 9/2021 ha consolidato l’orientamento inaugurato nel 2020, ribadendo che i requisiti di lunga residenza devono essere sottoposti a uno scrutinio particolarmente rigoroso di proporzionalità, in quanto idonei a produrre discriminazioni indirette soprattutto nei confronti degli stranieri regolarmente soggiornanti.14 La Corte ha altresì chiarito che la regola del radicamento territoriale non può essere mascherata attraverso sistemi di punteggio che producano nei fatti lo stesso effetto di svantaggio sistematico per le categorie più vulnerabili.
5.4. La sentenza n. 67/2024: la conferma più recente
Con la sentenza n. 67 del 22 aprile 2024, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lett. a), della legge della Regione Veneto n. 39/2017, nella parte in cui richiedeva la residenza anagrafica nel Veneto da almeno cinque anni, anche non consecutivi e calcolati negli ultimi dieci anni, quale requisito per l’accesso agli alloggi ERP.15
La pronuncia è particolarmente significativa sotto almeno due profili. In primo luogo, essa interviene su una normativa sopravvissuta per oltre quattro anni alle sentenze n. 44/2020 e n. 9/2021, senza che il legislatore veneto avesse ritenuto di doverla modificare spontaneamente: ciò sembra evidenziare una persistente tensione tra indirizzo politico regionale e principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, non riducibile alla sola inerzia legislativa. In secondo luogo, la questione era stata sollevata in via incidentale dal Tribunale di Padova su ricorso promosso dall’ASGI e da cittadini stranieri ai quali il requisito aveva precluso la partecipazione ai bandi ERP comunali: il caso evidenzia come la tutela del diritto all’abitare passi sempre più frequentemente attraverso il canale del contenzioso antidiscriminatorio individuale, anche grazie all’attivismo delle organizzazioni della società civile.
Occorre infine sottolineare che la Corte, nella sent. n. 67/2024, avrebbe potuto sviluppare più compiutamente il raccordo con la direttiva 2003/109/CE, la cui violazione era stata già prospettata nella fase incidentale. La scelta di decidere sul solo terreno costituzionale interno, pur comprensibile, lascia aperta la questione della disapplicazione diretta della norma regionale da parte del giudice comune in forza del primato del diritto dell’Unione.
6. IL NODO IRRISOLTO: AUTONOMIA REGIONALE, UNIVERSALITÀ DEI DIRITTI SOCIALI E PROPOSTA DE LEGE FERENDA
Nonostante la coerente evoluzione giurisprudenziale della Corte, il quadro normativo regionale continua a presentare profili problematici. Il caso veneto è emblematico: il Presidente della Giunta regionale ha dichiarato pubblicamente di non condividere la sentenza n. 67/2024, sostenendo che il requisito era stato pensato per premiare chi nella nostra terra ha un progetto di vita.16 Tale dichiarazione rivela la logica identitaria sottesa alla norma — esattamente quella che la Corte ha ritenuto incompatibile con la funzione sociale dell’ERP — e documenta la persistenza di una concezione del welfare regionale come strumento di appartenenza piuttosto che come risposta universale al bisogno.
Anche dove i requisiti formali sono stati eliminati, permangono meccanismi di valorizzazione del radicamento territoriale attraverso i sistemi di punteggio nelle graduatorie ERP. Sul fronte opposto, il regolamento regionale campano n. 11/2019 offre un modello tendenzialmente più coerente con i principi elaborati dalla Corte, collegando l’accesso all’ERP alla residenza o al lavoro nel territorio senza requisiti di anzianità.17
La tensione tra autonomia regionale e universalità dei diritti sociali fondamentali non può essere risolta in via esclusivamente giurisprudenziale. In assenza di una disciplina nazionale uniforme, il diritto all’abitare resta condizionato dalle scelte delle singole Regioni, con esiti disomogenei e spesso discriminatori per le fasce più vulnerabili della popolazione.
Sul piano de lege ferenda, appare necessario un intervento legislativo statale che, nel rispetto del riparto di competenze di cui all’art. 117, comma 3, Cost., fissi i seguenti elementi essenziali: (a) il bisogno abitativo verificabile come criterio esclusivo o prevalente di accesso, da accertarsi mediante l’ISEE o strumenti equivalenti; (b) la parità di trattamento tra cittadini italiani, cittadini dell’Unione europea e cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti, in attuazione della direttiva 2003/109/CE; (c) il divieto di criteri di anzianità di residenza superiori a dodici mesi, in linea con gli standard elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e dalla Commissione europea; (d) meccanismi di monitoraggio periodico delle graduatorie ERP al fine di rilevare e correggere tempestivamente eventuali effetti discriminatori indiretti.
Tale intervento normativo consentirebbe altresì di mettere in sicurezza l’ordinamento interno rispetto ai rischi di violazione del diritto dell’Unione europea, evitando la duplicazione dei procedimenti — davanti alla Corte costituzionale e davanti alla Corte di giustizia — che attualmente caratterizza il contenzioso in materia di accesso alle prestazioni sociali da parte dei cittadini stranieri.
7. CONCLUSIONI
L’analisi svolta consente di trarre alcune conclusioni sistematiche. In primo luogo, la giurisprudenza costituzionale ha progressivamente affermato una concezione universalistica del diritto all’abitare, nella quale il criterio centrale non è l’appartenenza territoriale ma la vulnerabilità e il bisogno della persona. Questo orientamento, consolidatosi con le sentenze n. 44/2020, n. 9/2021 e n. 67/2024, si pone in piena consonanza con la logica del diritto dell’Unione europea in materia di discriminazione indiretta e parità di trattamento.
In secondo luogo, il requisito della lunga residenza risulta costituzionalmente illegittimo non soltanto perché irragionevole rispetto alla funzione del servizio, ma anche perché produce effetti di discriminazione indiretta nei confronti delle categorie socialmente più vulnerabili, in violazione del principio di eguaglianza sostanziale ex art. 3 Cost. A questo profilo interno si affianca la violazione del diritto derivato dell’Unione — in particolare della direttiva 2003/109/CE — che può determinare, nei limiti riconosciuti dal principio del primato del diritto dell’Unione europea e sempre che la norma sovranazionale presenti i caratteri di chiarezza, precisione e incondizionatezza richiesti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la necessità di disapplicazione della disciplina interna incompatibile da parte del giudice comune.
In terzo luogo, il reiterato mancato adeguamento spontaneo del legislatore regionale evidenzia come la tutela del diritto all’abitare passi sempre più frequentemente per il canale del contenzioso giurisdizionale, rendendo auspicabile — e di fatto necessario — un intervento normativo di livello statale capace di uniformare i criteri di accesso all’ERP su tutto il territorio nazionale. Solo una disciplina nazionale organica, imperniata sul bisogno e sulla parità di trattamento, può garantire l’effettività di un diritto che la Costituzione riconosce come fondamentale per la dignità della persona.
1 Cfr. A. GIORGIS, Il diritto costituzionale all’abitazione. I presupposti per una immediata applicazione giurisprudenziale, in Questione Giustizia, n. 6/2007, p. 1129.
2 Cfr. F. NUGNES, Povertà abitativa e Costituzione, Giappichelli, Torino, 2024, p. 36.
3 Corte cost., sent. n. 217 del 25 febbraio 1988.
4 Cfr. A. RANDAZZO, Il “diritto all’abitare” al tempo delle migrazioni, in Diritti fondamentali, 3 marzo 2019, par. 3.
5 Cfr. F. PALLANTE, Il problema costituzionale dell’attuazione dei diritti sociali (con particolare riguardo al diritto all’abitazione), in Questione Giustizia, luglio 2018, p. 5.
6 D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 40. Cfr. direttiva 2003/109/CE, art. 11, par. 1, lett. f.
7 Caritas, L’anello debole. Rapporto 2022 su povertà ed esclusione sociale in Italia, in www.caritas.it, p. 18; ISTAT, Le persone senza dimora, 2021.
8 Cfr. C. DOMENICALI, Sull’illegittimità del criterio del radicamento territoriale per l’accesso all’edilizia popolare: dalla condizionalità all’universalità dei diritti sociali, in Le Regioni, n. 3, 2020, p. 629. Sul concetto di discriminazione indiretta nel diritto UE cfr. anche Corte giust. UE, 13 novembre 2014, causa C-416/13, Vital Pérez.
9 Direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, art. 11, par. 1, lett. f. Recepita in Italia con d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3.
10 Direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, art. 3, par. 1, lett. h. Recepita con d.lgs. 9 luglio 2003, n. 215.
11 Corte giust. UE, 16 luglio 2015, causa C-83/14, CHEZ Razpredelenie Bulgaria, punti 55-60; Corte giust. UE, 15 settembre 2015, causa C-67/14, Jobcenter Berlin Neukölln c. Alimanovic.
12 Corte cost., sent. n. 106 del 24 maggio 2018, punto 3.3 cons. dir.
13 Corte cost., sent. n. 44 del 9 marzo 2020, cons. dir., punto 4.
14 Corte cost., sent. n. 9 del 29 gennaio 2021.
15 Corte cost., sent. n. 67 del 22 aprile 2024. Per un primo commento cfr. M. BALBONI, Il diritto all’alloggio tra autonomia regionale e principio di uguaglianza, in Giurisprudenza costituzionale, n. 2/2024, p. 831 ss.
16 Dichiarazione del Presidente della Giunta Regionale del Veneto, riportata da Il Corriere del Veneto, 23 aprile 2024.
17 Regolamento Regionale Campania 28 ottobre 2019, n. 11.
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