How to cite this article / Come citare questo articolo
Mascaro, P. (2026). La Cicala e la Formica come allegoria del procedimento amministrativo. Aequitas Magazine, 3, 31–36.
https://doi.org/10.5281/zenodo.18909773
ABSTRACT (EN) The article advances a systematic reinterpretation of the fable of the Cicada and the Ant as a hermeneutical framework for analysing administrative procedure within contemporary public law. Through a symbolic narrative set in “Bosco Sereno”, the study explores the procedural dimension as the legal arena in which relevant interests emerge, are selected, and ultimately balanced. Particular attention is devoted to the guarantee-oriented function of administrative procedure and to its structural centrality in relation to the constitutional principles of legality, impartiality, and sound administration. The analysis highlights the formalisation of the application, the architecture of the investigative phase, and the binding nature of administrative decisions as essential mechanisms for the rationalisation of public power and for the effective protection of subjective legal positions. By employing allegory as a methodological tool, the contribution provides a culturally grounded and theoretically aware interpretation of administrative law, emphasising its pedagogical relevance in academic and professional training contexts and ultimately showing that the procedural dimension of administrative action constitutes an essential prerequisite for a correct understanding of the relationship between public administration and citizens.
ABSTRACT (IT) L’articolo propone una rilettura sistematica della favola della Cicala e della Formica quale cornice ermeneutica per l’analisi del procedimento amministrativo nel diritto pubblico contemporaneo. Attraverso una narrazione simbolica ambientata nel “Bosco Sereno”, lo studio esplora la dimensione procedimentale quale spazio giuridico nel quale gli interessi rilevanti emergono, vengono selezionati e, in ultima istanza, bilanciati. Particolare attenzione è dedicata alla funzione garantistica del procedimento amministrativo e alla sua centralità strutturale rispetto ai principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento. L’analisi valorizza la formalizzazione dell’istanza, l’architettura della fase istruttoria e la natura vincolata delle decisioni amministrative quali meccanismi essenziali di razionalizzazione del potere pubblico e di tutela effettiva delle situazioni giuridiche soggettive. Mediante l’impiego dell’allegoria quale strumento metodologico, il contributo offre una lettura culturalmente radicata e teoricamente consapevole del diritto amministrativo, evidenziandone la rilevanza didattica nei contesti accademici e della formazione professionale per comprendere, in ultima analisi, che la dimensione procedimentale dell’azione amministrativa costituisce presupposto essenziale per una corretta lettura del rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini.
SOMMARIO: 1. Allegoria e metodo nel discorso giuridico – 2. Fondamento costituzionale del procedimento amministrativo – 3. La Cicala: illusione dell’immediatezza amministrativa, aspettativa sociale e irrilevanza giuridica – 4. La Formica: cultura della razionalità procedimentale dell’azione pubblica – 5. L’inverno: scarsità delle risorse e selezione comparativa – 6. Procedimento amministrativo come spazio di garanzia – 7. Dimensione sistemica e cultura giuridica – 8. Conclusioni.
1. Allegoria e metodo nel discorso giuridico
L’impiego dell’allegoria nel discorso giuridico non costituisce un mero espediente retorico, bensì una modalità di rappresentazione concettuale capace di rendere accessibili strutture normative complesse. Nel diritto pubblico, ove la densità tecnico-sistematica può talvolta oscurare il nucleo razionale degli istituti, la trasposizione simbolica consente di illuminare le funzioni profonde delle categorie giuridiche.
La celeberrima favola di Esopo, nella sua reinterpretazione amministrativistica, evoca in maniera efficace il rapporto tra individuo e potere publico, tra aspettativa sociale e legittimazione giuridica. Si presta a rappresentare due paradigmi opposti della relazione tra singolo soggetto e amministrazione: da un lato, la pretesa immediata fondata su un valore sociale percepito; dall’altro, la consapevolezza della necessità del procedimento quale condizione di legittimità dell’azione pubblica.
Nel Bosco Sereno, spazio simbolico ordinato secondo regole condivise e istituzioni riconoscibili, si riflette la struttura stessa dell’ordinamento amministrativo: un sistema in cui l’azione pubblica non è spontanea né discrezionalmente arbitraria, ma procedimentalmente organizzata.
L’allegoria non sostituisce l’analisi normativa, ma la integra, rendendo visibile la struttura teleologica del procedimento amministrativo quale dispositivo di organizzazione e controllo del potere.
2. Fondamento costituzionale del procedimento amministrativo
Il procedimento amministrativo trova il proprio fondamento sistemico nell’art. 97 della Costituzione, che impone alla pubblica amministrazione di operare secondo criteri di imparzialità e buon andamento. La dottrina ha da tempo chiarito che tali principi non si esauriscono in enunciazioni programmatiche, ma si traducono in vincoli organizzativi e procedimentali.
Già la riflessione di Massimo Severo Giannini aveva evidenziato come il procedimento costituisca la forma tipica di esercizio del potere amministrativo, funzionale a garantire razionalità, controllabilità e coerenza dell’azione pubblica. In tale prospettiva, il procedimento rappresenta la “forma” attraverso cui il potere si rende giuridicamente intelligibile.
La successiva elaborazione dottrinale ha consolidato questa impostazione, qualificando il procedimento non come mera sequenza cronologica di atti, ma come struttura normativa finalizzata alla composizione degli interessi coinvolti (Sandulli; Nigro).
L’intervento legislativo del 1990, con la Legge n. 241, ha positivizzato questa evoluzione culturale, configurando il procedimento come luogo di partecipazione, trasparenza e motivazione.
3. La Cicala: illusione dell’immediatezza amministrativa, aspettativa sociale e irrilevanza giuridica
Nel quadro allegorico, la Cicala incarna un atteggiamento diffuso soprattutto tra i soggetti meno avvezzi alle logiche istituzionali: la convinzione che il valore sociale o culturale del proprio operato sia, di per sé, sufficiente a fondare una pretesa di tutela pubblica. Come noto, durante il periodo estivo, essa si dedica ad attività creative, confidando nel riconoscimento spontaneo della collettività e immaginando l’intervento dell’amministrazione come automatico, benevolo e svincolato da formalità.
In tale visione, l’azione pubblica appare come una risposta naturale ai bisogni emergenti, piuttosto che come l’esito di un percorso regolato da norme, tempi e presupposti. La mancanza di un’istanza formalmente presentata e di un procedimento regolarmente avviato rende tuttavia impossibile l’attivazione dell’istruttoria e la comparazione degli interessi coinvolti.
L’aspettativa della Cicala resta così confinata nella dimensione pre-giuridica, incapace di trasformarsi in posizione soggettiva tutelabile.
Tale atteggiamento corrisponde, sul piano giuridico, alla confusione tra interesse di fatto e interesse legittimo. Breviter, l’interesse, per assumere rilevanza giuridica, deve essere fatto valere secondo le forme previste dall’ordinamento.
La legge n. 241/1990 individua nell’istanza il momento genetico del procedimento ad iniziativa di parte. In assenza di una domanda formalmente proposta, l’amministrazione non è posta nella condizione giuridica di avviare l’istruttoria, né di esercitare il proprio potere.
4. La Formica: cultura della razionalità procedimentale dell’azione pubblica
La Formica, al contrario, opera stabilmente all’interno dell’assetto organizzativo dell’ente Bosco Sereno, mostrando piena consapevolezza della natura vincolata dell’azione amministrativa. Essa conosce il significato della programmazione, della raccolta sistematica delle istanze e della verifica puntuale dei requisiti richiesti dalla normativa.
Durante la stagione favorevole, la Formica si occupa dell’istruttoria dei procedimenti, dell’ordinata conservazione degli atti e della predisposizione delle condizioni necessarie per l’adozione dei provvedimenti finali. In tale prospettiva, il rispetto delle regole non costituisce un limite all’azione pubblica, bensì la sua stessa condizione di legittimità, in coerenza con i principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’amministrazione.
La dottrina ha sottolineato come l’istruttoria costituisca il cuore del procedimento: è in tale fase che si raccolgono i fatti, si acquisiscono pareri, si comparano gli interessi e si forma il convincimento dell’amministrazione (Giannini; Cassese).
L’istruttoria è il momento in cui il potere si razionalizza. Senza istruttoria, la decisione sarebbe arbitraria; senza partecipazione, sarebbe opaca; senza motivazione, sarebbe incontrollabile.
La Formica, dunque, incarna la cultura della legalità sostanziale, nella quale il rispetto delle regole procedimentali non è formalismo, ma garanzia di imparzialità che si traduce nella razionalità procedimentale dell’azione pubblica che conduce all’adozione di provvedimenti bilanciati e legittimi.
5. L’inverno: scarsità delle risorse e selezione comparativa
Con il sopraggiungere dell’inverno, il Bosco Sereno entra in una fase di scarsità delle risorse e di selettività nell’erogazione dei benefici. L’avvento dell’inverno simboleggia, in definitiva, la fase in cui le risorse pubbliche si rivelano limitate e l’amministrazione è chiamata a operare scelte comparative.
La condotta della Formica, improntata al rigoroso rispetto delle regole procedimentali, evidenzia come l’amministrazione non possa agire sulla base di considerazioni emotive o di riconoscimenti informali. Ogni intervento al di fuori del procedimento compromette la parità di trattamento tra i consociati e mina la prevedibilità dell’azione pubblica.
In tale contesto, il procedimento diviene il luogo necessario dell’ emersione degli interessi rilevanti e della successiva razionale selezione. La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che la comparazione degli interessi deve avvenire secondo criteri predeterminati e verificabili, pena la violazione dei principi di imparzialità e parità di trattamento.
Per converso, la posizione della Cicala si rivela allora particolarmente debole non certo per difetto di merito sostanziale, ma per mancanza di emersione procedimentale del proprio interesse. L’assenza di una domanda formale impedisce l’attivazione dell’istruttoria e la valutazione comparativa degli interessi coinvolti. E così, in assenza di un procedimento, l’amministrazione non è giuridicamente in grado di adottare alcun provvedimento legittimo a beneficio della Cicala.
6. Procedimento amministrativo come spazio di garanzia
L’esperienza invernale conduce la Cicala a una progressiva maturazione. Essa comprende che il procedimento amministrativo non rappresenta un inutile appesantimento burocratico, bensì uno spazio di garanzia che consente agli interessi individuali di essere riconosciuti e tutelati in modo trasparente e verificabile.
Nel ciclo successivo, la Cicala si avvicina dunque agli strumenti procedimentali con maggiore consapevolezza, riconoscendo nella formalizzazione dell’istanza e nella partecipazione all’istruttoria una condizione imprescindibile per l’effettività della tutela amministrativa e per la costruzione di un rapporto corretto e paritario con l’amministrazione.
La dottrina più attenta ha evidenziato la duplice funzione del procedimento: esso è al tempo stesso strumento di esercizio del potere e limite al potere stesso.
Il procedimento: impone la predeterminazione delle fasi; consente la partecipazione degli interessati (artt. 7 e seguenti, Legge n. 241/1990); richiedendo la motivazione del provvedimento (art. 3), rende trasparente l’azione pubblica; garantisce la parità di trattamento; permette il controllo giurisdizionale.
In qualche misura, la formalizzazione dell’istanza e la partecipazione all’istruttoria rappresentano momenti di responsabilizzazione reciproca tra amministrazione e cittadino. Il procedimento non è solo tecnica amministrativa: è architettura della fiducia istituzionale.
Come osservato da Sabino Cassese, la procedimentalizzazione del potere costituisce una delle principali tecniche di legittimazione dello Stato amministrativo contemporaneo.
7. Dimensione sistemica e cultura giuridica
La rilettura allegorica consente di cogliere il significato più profondo del diritto amministrativo: esso non disciplina soltanto l’organizzazione del potere, ma costruisce le condizioni della sua legittimazione democratica.
Il procedimento amministrativo è spazio di mediazione tra interesse pubblico e interessi privati; dispositivo di controllo dell’esercizio del potere; meccanismo di prevenzione dell’arbitrio; struttura di produzione della decisione legittima.
In tale prospettiva, la favola assume un valore culturale oltre che giuridico, mostrando come la legalità non sia un ostacolo all’efficacia, ma il presupposto della sua sostenibilità nel tempo.
8. Conclusione
La Cicala e la Formica non rappresentano semplicemente due atteggiamenti individuali, ma due modelli di rapporto con l’ordinamento: l’uno fondato sull’aspettativa immediata, l’altro sulla consapevolezza della struttura procedimentale del potere.
Il procedimento amministrativo emerge quale punto di equilibrio tra autorità e garanzia, tra discrezionalità e controllo, tra interesse pubblico e diritti individuali. Esso non rappresenta una mera sequenza formale di atti, ma uno spazio giuridico di razionalità, trasparenza e responsabilità, entro cui il potere pubblico si legittima, si documenta e si rende sindacabile.
L’allegoria dimostra che la legalità procedimentale non è un formalismo sterile, ma la condizione della prevedibilità dell’azione amministrativa e della fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
In tal senso, il diritto amministrativo si conferma non solo tecnica regolativa, ma cultura della responsabilità pubblica.
La favola si presta così a un efficace utilizzo didattico, rendendo accessibili concetti complessi quali la necessità dell’istanza, la funzione dell’istruttoria e la natura vincolata del provvedimento amministrativo, e confermando il valore culturale del diritto amministrativo quale dispositivo di mediazione tra potere e società.
Bibliografia essenziale
CARINGELLA Francesco, Manuale di diritto amministrativo, Dike Giuridica, Roma, 2025.
CASSESE Sabino, Il sistema amministrativo italiano, Il Mulino, Bologna, 1990.
CLARICH Marcello, Manuale di diritto amministrativo, Il Mulino, Bologna, 2024.
GIANNINI Massimo Severo, Diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 1970.
NIGRO Mario, Giustizia amministrativa, Bologna, Il Mulino, 1983.
SANDULLI Aldo Maria, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli, 1990.
