How to cite this article / Come citare questo articolo
Calvano, P. (2026). La rigenerazione urbana e la proposta di legge S.29/2025. Aequitas Magazine, 3, 14–30. https://doi.org/10.5281/zenodo.18909281
ABSTRACT (EN) This article examines the emergence of urban regeneration as a central paradigm in contemporary land-use law within the broader framework of European policies aimed at promoting sustainable urban development and limiting land consumption. Starting from a conceptual reconstruction of urban regeneration, the paper distinguishes this notion from traditional urban redevelopment, emphasizing its nature as an integrated process involving urban, environmental, social and economic dimensions. The study reconstructs the multi-level regulatory framework governing urban regeneration in the Italian legal system, highlighting the absence of a comprehensive national framework law and the pivotal role played by regional legislation and local urban planning. In this context, the article analyses legislative proposal S.29/2025, which seeks to establish a national regulatory framework based on territorial planning instruments, urban incentives and multi-level governance mechanisms. Particular attention is devoted to the role of administrative and constitutional case law in shaping the legal boundaries of urban regeneration policies, with specific reference to the decision of the Italian Constitutional Court no. 51 of 2025. The article argues that urban regeneration cannot be understood as a mere aggregation of building interventions but must instead be conceived as an integrated planning process in which municipal planning authority represents the institutional locus for balancing environmental sustainability, urban development and democratic territorial governance.
ABSTRACT (IT) Il contributo analizza l’emergere della rigenerazione urbana quale nuovo paradigma del diritto del territorio contemporaneo, nel quadro delle politiche europee di sostenibilità e contenimento del consumo di suolo. Muovendo da una ricostruzione sistematica della nozione di rigenerazione urbana, il lavoro distingue tale concetto dalla tradizionale riqualificazione edilizia, evidenziandone la natura di processo integrato che coinvolge dimensioni urbanistiche, ambientali, economiche e sociali. L’articolo esamina il quadro normativo multilivello della materia nell’ordinamento italiano, caratterizzato dall’assenza di una disciplina statale organica e dal ruolo centrale delle legislazioni regionali e della pianificazione locale. In tale contesto viene analizzata la proposta di legge S.29/2025, che mira a introdurre una cornice normativa nazionale fondata su strumenti di programmazione territoriale, incentivi urbanistici e modelli di governance multilivello. Particolare attenzione è dedicata alla giurisprudenza costituzionale e amministrativa che ha progressivamente delineato i limiti giuridici delle politiche di rigenerazione urbana, con specifico riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 51 del 2025. L’analisi evidenzia come la rigenerazione urbana non possa essere ridotta a un insieme di interventi edilizi incentivati, ma debba essere interpretata come processo pianificatorio integrato, nel quale la pianificazione urbanistica comunale costituisce il principale strumento di composizione tra sostenibilità ambientale, sviluppo urbano e autonomia democratica delle comunità territoriali.
SOMMARIO: 1. Premessa e quadro concettuale – 2. Il quadro normativo italiano – 3. Inquadramento della sentenza della Corte Costituzionale n. 51 del 2025.
1. Premessa e quadro concettuale
La rigenerazione urbana – intesa come processo di riqualificazione fisica, sociale ed economica di aree urbane degradate1 o non più pienamente funzionali – costituisce un tema di crescente rilievo nel diritto urbanistico italiano.
Tale nozione supera la mera riqualificazione edilizia2 per collegarsi ai concetti di sostenibilità ambientale, coesione sociale e contrasto al consumo di suolo in coerenza con gli obiettivi europei di “saldo zero” del consumo di suolo appunto, entro il 2050 (soil-sum zero) e con le indicazioni strategiche di politica urbana integrate.3
Dove per consumo di suolo si intende la trasformazione irreversibile di superfici naturali o agricole in superfici artificiali (edificate, impermeabilizzate o comunque sottratte alle funzioni ecosistemiche). L’obiettivo del saldo zero non implica un divieto assoluto di nuove trasformazioni territoriali, bensì la previsione che ogni nuova occupazione di suolo “vergine” sia compensata da un equivalente intervento di rinaturalizzazione, de-impermeabilizzazione o riuso di suolo già urbanizzato.
In questa prospettiva il consumo di nuovo suolo diviene eccezionale e residuale, la rigenerazione urbana, il riuso dell’edificato esistente e la riconversione delle aree dismesse assumono priorità sistemica e il suolo viene considerato risorsa finita, non rinnovabile e bene comune, dotato di valore ecologico, sociale ed economico autonomo. L’obiettivo del saldo zero emerge progressivamente nel diritto e nelle politiche europee attraverso una stratificazione di atti programmatici e di indirizzo.
Si pensi alla Strategia tematica per la protezione del suolo4, con la quale la Commissione europea individua il degrado e l’impermeabilizzazione del suolo come una delle principali minacce ambientali e sottolinea la necessità di un approccio integrato alla tutela del suolo, pur senza giungere all’adozione di una direttiva quadro vincolante.
Ancora, al Settimo Programma di azione per l’ambiente5 atto con il quale l’Unione europea afferma esplicitamente la necessità di “conseguire un uso sostenibile del suolo nell’Unione” e richiama l’obiettivo, da perseguire nel medio-lungo periodo, di azzerare l’incremento netto di consumo di suolo, collegandolo alla protezione del capitale naturale e alla resilienza degli ecosistemi.
Ancora, all’ Agenda territoriale dell’Unione europea 2030, documento che rafforza l’idea che lo sviluppo territoriale debba avvenire prevalentemente attraverso rigenerazione, densificazione qualitativa e riuso, contrastando l’espansione urbana diffusa (urban sprawl).
Si pensi poi al Green Deal europeo6 che consolida il quadro di riferimento, inserendo la tutela del suolo tra gli obiettivi trasversali della transizione ecologica e collegando il consumo di suolo alla perdita di biodiversità, all’aumento del rischio idrogeologico e alla vulnerabilità climatica delle città.
Infine, alla Strategia dell’UE per il suolo al 20307 dove la Commissione afferma in modo esplicito che l’Unione e gli Stati membri dovrebbero “raggiungere entro il 2050 l’obiettivo di azzerare il consumo netto di suolo”. Tale obiettivo è indicato come traguardo politico vincolante sul piano programmatico, da attuarsi attraverso politiche nazionali e regionali coerenti.
L’obiettivo del soil-sum zero non è ancora direttamente cogente come parametro immediatamente precettivo, esso opera come principio-guida e come criterio di orientamento dell’azione legislativa e amministrativa degli Stati membri.
Assume rilievo interpretativo nella lettura delle normative nazionali e regionali in materia di urbanistica, ambiente e governo del territorio.
Nel contesto italiano, esso si riflette nelle proposte di legge sul contenimento del consumo di suolo, nelle leggi regionali sulla rigenerazione urbana, nella giurisprudenza costituzionale, che sempre più spesso valorizza la riduzione del consumo di suolo come interesse pubblico di rango elevato, ma al tempo stesso sottopone le misure adottate a un rigoroso test di proporzionalità, specie quando esse incidono sull’autonomia comunale.
Dal punto di vista teorico e sistematico, l’obiettivo del saldo zero segna un mutamento paradigmatico: dall’urbanistica dell’espansione all’urbanistica della trasformazione; dalla pianificazione come allocazione di diritti edificatori alla pianificazione come governo delle risorse territoriali scarse e dalla crescita quantitativa alla qualità spaziale, ambientale e sociale dello sviluppo urbano.
In tale chiave, il no net land take non è un semplice obiettivo ambientale, ma un principio ordinatore che incide sulla stessa legittimazione delle scelte urbanistiche e sulla ridefinizione dei rapporti tra livelli di governo del territorio.
Il territorio va dunque pensato “non più solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria, ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive e storiche)”, all’interno di un processo evolutivo “diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale”.8
Sul piano legislativo, la materia dell’ambiente è in capo allo Stato, che individua standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, anche incidenti sulle competenze legislative regionali, mentre sono competenti le Regioni in materia di governo del territorio, la cui azione è strutturalmente più efficace a contrastare il fenomeno del consumo di suolo, perché in grado di porre limiti generali ed ab externo alla pianificazione locale, senza comprimere le funzioni dei Comuni “oltre la soglia dell’adeguatezza e della necessità”.
In quest’ottica, il potere di pianificazione urbanistica “deve essere rettamente inteso in relazione a un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo ai tipi di edilizia distinti per finalità), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico-sociali della comunità locale (non in contrasto, ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati”.9
1.1 Riqualificazione urbana versus rigenerazione urbana
Con l’espressione riqualificazione edilizia o urbana si indicano l’insieme degli interventi finalizzati a migliorare un edificio o un ambito urbano sotto il profilo funzionale, strutturale, energetico, estetico e/o sociale, senza necessariamente arrivare alla demolizione e ricostruzione integrale.
Non è una categoria giuridica autonoma nel Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) ma una nozione per così dire ombrello, utilizzata dal legislatore che comprende vari tipi di intervento, quali: manutenzione straordinaria; restauro e risanamento conservativo; ristrutturazione edilizia (anche “pesante”)
Talvolta include anche interventi di demolizione e ricostruzione, purché finalizzati al miglioramento complessivo dell’edificio.
Ma non è categoria autonoma, sebbene concetto citato quattro volte:
– nell’art. 3, comma 1, lett. d), dove si stabilisce che, nei casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, l’intervento di ristrutturazione edilizia può dar luogo ad incrementi di volumetria “anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”;
– nell’art. 14, comma 1-bis, dove si stabilisce che il consiglio comunale può attestare l’interesse pubblico di un intervento di ristrutturazione edilizia in deroga allo strumento urbanistico “limitatamente alle finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell’insediamento”;
– nell’art. 17, comma 4-bis, dove si consente la riduzione del contributo di costruzione “al fine di agevolare gli interventi di rigenerazione urbana, di decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo, di ristrutturazione, nonché di recupero e riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, rispetto a quello previsto dalle tabelle parametriche regionali”;
– nell’art. 23-quater, comma 1, dove si ammette l’utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dallo strumento urbanistico “allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale”.
Tali disposizioni, in verità, travisano il concetto di rigenerazione urbana con quello di rinnovamento edilizio, prevedendo benefici in favore di interventi (di ristrutturazione e di cambio di destinazione d’uso) mirati alla riqualificazione non già del tessuto di interi àmbiti, ma di singoli fabbricati.
Nessun cenno alla rigenerazione urbana è invece contenuto là dove sarebbe stato giusto inserirlo, ovverosia all’art. 3, comma 1, lett. f), che definisce gli interventi di ristrutturazione urbanistica come “quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale”.
La legislazione regionale invece collega direttamente il concetto di rigenerazione alla realizzazione di programmi incentivati di trasformazione urbana.10
Secondo l’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) nella versione vigente nel 2015 rientravano nella ristrutturazione edilizia le demolizioni e le ricostruzioni a parità di volumetria, con l’ulteriore vincolo della sagoma invariata per gli immobili vincolati.
Nella versione novellata dal Decreto Semplificazioni, la categoria si è ampliata notevolmente, comprendendo anche demolizioni e ricostruzioni con diversa sagoma, prospetti, sedime e tipologia, ammettendo in alcuni casi incrementi volumetrici.
Questa evoluzione ha portato a un progressivo avvicinamento tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, con inevitabili incertezze interpretative.
La giurisprudenza ha avuto un ruolo determinante nel chiarire i confini tra ristrutturazione e nuova costruzione: l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 14/2019 ha ribadito che la ricostruzione con diversa volumetria, salvo eccezioni, esula dalla ristrutturazione.
Il Cons. Stato, sez. VI, con sentenza del 30 marzo 2021, n. 2704, ha confermato che il concetto di ristrutturazione non può essere dilatato fino a ricomprendere interventi con incremento volumetrico se non espressamente previsto dalla legge.
Sulla stessa linea di pensiero, la Cassazione penale, sez. III, con sentenza 5 maggio 2020, n. 13852 ha qualificato come nuova costruzione gli interventi di demolizione e ricostruzione che alterano sagoma e volume senza specifica previsione normativa.
Altre decisioni11 hanno contribuito a chiarire che la ristrutturazione edilizia non può trasformarsi in un “contenitore elastico” atto ad assorbire ogni intervento di ricostruzione.
L’ultima sentenza n. 5520/2025 del Consiglio di Stato si è inserita in questa cornice, riaffermando la necessità di attenersi al quadro normativo vigente al momento della concessione del titolo, negando la possibilità di riqualificazioni retroattive finalizzate esclusivamente a ottenere bonus fiscali.
Ossia ciò che rileva ai fini della qualificazione come ristrutturazione o nuova costruzione è: se la domanda presentata dal privato cittadino riporta la dicitura ristrutturazione o nuova costruzione, il contenuto del titolo edilizio rilasciato, la prova della parità di volumetria, condizione essenziale secondo la disciplina del 2015.
L’intervento di una successiva nuova normativa che contenga un concetto più favorevole e ampio di ristrutturazione edilizia non va a incidere su titoli già rilasciati, perché non può avere effetti retroattivi, consentendo una rilettura di titoli precedenti, perché la certezza giuridica prevale sulla convenienza fiscale.12
Con sentenza n. 6215/25 poi il Consiglio di Stato ha chiarito che è necessaria una contiguità temporale tra demolizione e successiva ricostruzione per definire il tipo di intervento come ristrutturazione piuttosto che nuova costruzione oltre che una omogeneità del progetto di recupero con l’immobile preesistente.
La riqualificazione urbana indica l’insieme di interventi mirati e settoriali finalizzati a migliorare la qualità fisica e funzionale di parti della città già urbanizzate.
È un concetto tradizionale, sviluppatosi prima della rigenerazione urbana e riguarda edifici, spazi pubblici o infrastrutture, interviene soprattutto sull’aspetto fisico-edilizio, non presuppone necessariamente un progetto unitario di trasformazione sociale o economica e può essere anche puntuale cioè interessare solo un edificio o una sola piazza o un intero un quartiere.
Gli strumenti tipici adoperati sono: la ristrutturazione edilizia, il recupero del patrimonio esistente, le opere di arredo urbano e il miglioramento dei servizi o della viabilità.
La rigenerazione urbana invece è un concetto più recente e complesso di origine anche europea, che indica un processo integrato e multilivello di trasformazione della città.
Essa non si limita al costruito ma coinvolge dimensioni sociali, economiche, ambientali e culturali con l’obiettivo di rilanciare la vitalità complessiva di un’area urbana e non sono la sua forma.
Le caratteristiche sono quelle di un intervento unitario e sistemico che mira a contrastare degrado urbano, marginalità sociale e consumo di suolo, a valorizzare il riuso dell’esistente, richiede il coordinamento tra soggetti pubblici e privati ed è spesso accompagnata da programmi e strategie di medio-lungo periodo. Gli strumenti tipici sono l’uso di programmi complessi come gli accordi di programma, i piani strategici, le leggi regionali sulla rigenerazione urbana, gli incentivi urbanistici e fiscali e la partecipazione dei cittadini.
P. Stella Richter13 colloca la riqualificazione urbana all’interno delle tecniche di recupero e trasformazione della città esistente, distinguendola dall’espansione urbana. L’attenzione è posta sugli interventi edilizi e urbanistici di recupero, volti a migliorare il tessuto costruito senza consumo di nuovo suolo.
In particolare, l’autore sottolinea come la pianificazione moderna privilegi il riuso dell’esistente e gli interventi di recupero e di riqualificazione mirino al miglioramento funzionale e morfologico della città consolidata.
F.G. Scoca14 invece non tratta la riqualificazione urbana come categoria autonoma, ma la riconduce alla funzione amministrativa di cura dell’interesse pubblico nel governo del territorio.
Il punto centrale è che le scelte urbanistiche, incluse quelle di riqualificazione, sono espressione di discrezionalità amministrativa e la riqualificazione è giustificata quando persegue interessi pubblici urbani: come la sicurezza, la vivibilità, il decoro e l’efficienza dei servizi.
Giannini non usa il termine “riqualificazione urbana” – che è a lui successivo – ma fornisce la cornice teorica fondamentale.
Secondo M.S. Giannini15 il governo del territorio è una funzione pubblica e tale funzione comporta la conformazione legale del diritto di proprietà, l’uso del suolo è subordinato a finalità di interesse generale.
Da questa impostazione discende poi nella dottrina successiva, la legittimità degli interventi di riqualificazione urbana.
La pianificazione urbanistica generale per l’intero territorio comunale, si è convertita nel tempo in una pianificazione per àmbiti, atta a soddisfare i fabbisogni di ciascuno di essi, nel rispetto delle peculiari identità e dei vincoli di varia natura esistenti.
Un ulteriore impulso alla pianificazione per àmbiti è sorto anche dall’esigenza di accrescere l’efficientamento energetico delle città mediante processi di riqualificazione riguardanti non tanto i singoli fabbricati, ma intere aree differenziate per uso e destinazione degli immobili, che soltanto attraverso una programmazione puntiforme conseguono la migliore funzionalizzazione delle rispettive risorse, nel quadro complessivo di un’equilibrata distribuzione dei benefici su tutto il territorio.
Si è avuto cioè il superamento della legge urbanistica fondamentale n. 1150/1942 che concepiva il Piano Regolatore Generale (PRG) come strumento di pianificazione onnicomprensivo e unitario, destinato a disciplinare l’assetto dell’intero territorio comunale in modo sostanzialmente uniforme16 considerando il territorio comunale come un unicum e operando una zonizzazione funzionale (zone A, B, C, D, E, F, poi sistematizzate dal D.M., 2 aprile 1968, n. 1444) e ponendosi come obiettivo principale il controllo dell’espansione edilizia, più che la valorizzazione delle identità territoriali.
La crisi del modello unitario si è avuta a partire dagli anni ’80-’90, per la complessità crescente del territorio, l’affermarsi del principio di sviluppo sostenibile, la stratificazione di vincoli settoriali (paesaggistici, ambientali, idrogeologici, culturali) e il decentramento delle competenze legislative in materia urbanistica alle Regioni.17
E le legislazioni regionali cosiddetti di “seconda generazione” hanno introdotto strumenti come: Piani Strutturali / Piani di Governo del Territorio / Piani Urbanistici Comunali, articolati in ambiti territoriali omogenei, ambiti di trasformazione, ambiti di tutela, etc.
La pianificazione è così diventata non più solo “per zone”, ma per parti di territorio dotate di una propria identità e di specifici fabbisogni, ossia pur restando unitaria sul piano formale con un solo strumento comunale, si è differenziata dal punto di vista sostanziale per “per ambiti territoriali”18, dove ogni ambito è individuato sulla base di caratteristiche morfologiche, funzionali, ambientali, storico-culturali, è assoggettato a regole differenziate, calibrate sui fabbisogni specifici (residenziali, produttivi, infrastrutturali, di tutela) e deve rispettare i vincoli sovraordinati19 (paesaggio, ambiente, rischio idrogeologico, beni culturali) di cui la pianificazione per ambiti rappresenta la risposta.
Con la conseguenza che il piano urbanistico non può più imporre una disciplina omogenea, deve invece riconoscere e valorizzare le diverse “identità” dei luoghi, modulando le previsioni.
La giurisprudenza amministrativa ha più volte riconosciuto la legittimità20 e la necessità della pianificazione differenziata per ambiti, espressione di un’ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o irragionevolezza21.
1.2. Differenze chiave tra riqualificazione urbana e rigenerazione urbana a confronto diretto
La distinzione tra riqualificazione urbana e rigenerazione urbana assume un rilievo centrale nell’evoluzione contemporanea del diritto del territorio. Sebbene i due concetti siano talvolta utilizzati in modo indistinto nel linguaggio amministrativo e politico, essi rinviano in realtà a modelli di intervento profondamente diversi per natura, finalità e strumenti giuridici.
La riqualificazione urbana rappresenta, in senso tradizionale, l’insieme degli interventi volti al miglioramento qualitativo del tessuto urbano esistente sotto il profilo funzionale, estetico, energetico o infrastrutturale. Si tratta, in prevalenza, di interventi che operano sul piano edilizio e infrastrutturale e che si collocano nell’alveo delle categorie edilizie previste dall’ordinamento, quali la manutenzione straordinaria, il restauro e risanamento conservativo o la ristrutturazione edilizia. L’obiettivo principale della riqualificazione è quello di incrementare la qualità e l’efficienza del patrimonio costruito, senza necessariamente incidere in modo significativo sulle dinamiche economiche e sociali del contesto urbano nel quale tali interventi si collocano. In questa prospettiva, la riqualificazione può riguardare singoli edifici, spazi pubblici o porzioni limitate del tessuto urbano e non presuppone necessariamente un disegno complessivo di trasformazione territoriale.
Diversa è la logica che caratterizza la rigenerazione urbana, concetto più recente e di matrice anche europea, che si è progressivamente affermato nel dibattito urbanistico e giuridico come paradigma delle politiche di trasformazione sostenibile della città esistente. La rigenerazione urbana non si esaurisce infatti nella dimensione edilizia, ma si configura come un processo integrato e multilivello di trasformazione territoriale, nel quale convergono interventi urbanistici, ambientali, economici e sociali. L’obiettivo non è soltanto il miglioramento fisico degli spazi urbani, bensì il rilancio complessivo della vitalità di determinati ambiti territoriali, attraverso politiche coordinate di recupero dell’esistente, contrasto al degrado urbano e promozione della coesione sociale.
La differenza tra i due concetti emerge in modo evidente anche sotto il profilo della scala territoriale e della struttura degli interventi. Mentre la riqualificazione urbana si caratterizza per interventi spesso puntuali o settoriali, la rigenerazione urbana presuppone una dimensione territoriale più ampia e un progetto unitario di trasformazione urbana, generalmente riferito a interi quartieri o a specifici ambiti territoriali individuati dalla pianificazione urbanistica. In tale contesto, la rigenerazione urbana richiede strumenti di programmazione e pianificazione capaci di coordinare l’azione di una pluralità di soggetti pubblici e privati, integrando politiche urbanistiche, ambientali, sociali ed economiche.
Un ulteriore elemento distintivo riguarda il ruolo della sostenibilità e del contenimento del consumo di suolo. Mentre nella riqualificazione urbana tali profili possono assumere una funzione accessoria rispetto agli interventi edilizi, nella rigenerazione urbana essi costituiscono uno degli obiettivi fondamentali delle politiche di trasformazione urbana. La rigenerazione si inserisce infatti nel più ampio paradigma dello sviluppo urbano sostenibile, che privilegia il riuso e la trasformazione della città esistente rispetto all’espansione urbanistica e al consumo di nuovo suolo.
Alla luce di tali considerazioni, la rigenerazione urbana può essere interpretata non come una semplice evoluzione terminologica della riqualificazione urbana, ma come un mutamento paradigmatico nelle politiche di governo del territorio. Essa presuppone infatti un approccio sistemico alla trasformazione urbana, fondato su processi pianificatori integrati e su un equilibrio tra tutela ambientale, sviluppo urbano e funzione sociale del territorio.
In tale prospettiva, la rigenerazione urbana non rappresenta una mera tecnica edilizia, ma un vero e proprio modello di governo del territorio orientato alla trasformazione sostenibile della città esistente.
Alla luce di tale distinzione concettuale, appare evidente come la rigenerazione urbana non possa essere ricondotta esclusivamente alle categorie tradizionali dell’attività edilizia disciplinate dal Testo Unico dell’edilizia, ma richieda strumenti normativi e pianificatori capaci di governare processi complessi di trasformazione territoriale. Proprio questa esigenza di coordinamento tra interventi urbanistici, politiche ambientali e strategie di sviluppo urbano ha determinato, nell’ordinamento italiano, la progressiva emersione di un quadro normativo multilivello, nel quale si intrecciano fonti statali, legislazioni regionali e strumenti di pianificazione locale.
2. Il quadro normativo italiano
Dal punto di vista normativo, l’Italia non dispone ancora di una legge quadro statale, organica sulla rigenerazione urbana, contrariamente ad altre discipline (es. tutela del paesaggio o edilizia), la materia resta frammentata tra norme settoriali (come il D.L. n. 70/2011 che incentiva interventi in deroga alla pianificazione urbanistica e il Testo Unico dell’edilizia DPR n. 380/2001) e le normative regionali che hanno disciplinato esperienze autonome sul territorio.22
La rigenerazione urbana non è infatti configurata come categoria giuridica autonoma, ma emerge in modo frammentario e indiretto attraverso una pluralità di fonti eterogenee, statali e regionali.
A livello statale, i riferimenti sono settoriali e funzionali, piuttosto che sistematici.
In particolare, il Testo Unico dell’edilizia (D.P.R. n. 380/2001) disciplina gli interventi edilizi che spesso costituiscono il presupposto materiale dei processi di rigenerazione (ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione, recupero del patrimonio esistente), senza tuttavia perseguire una visione integrata di tipo sociale, economico e ambientale. In tal senso, la rigenerazione urbana viene “assorbita” nelle categorie edilizie tradizionali, restando priva di una autonoma qualificazione normativa.
Un ulteriore riferimento è rinvenibile nel D.L. n. 70/2011 (cosiddetto decreto sviluppo), che ha introdotto strumenti di incentivazione e semplificazione degli interventi di trasformazione urbana, anche mediante deroghe agli strumenti urbanistici vigenti, purché finalizzate al rilancio economico e al recupero del tessuto urbano esistente. Tali misure, pur non istituendo una disciplina organica della rigenerazione urbana, ne anticipano alcune logiche fondamentali, quali il riuso della città consolidata e la flessibilizzazione della pianificazione.
La mancanza di una cornice statale unitaria ha determinato un ruolo centrale delle Regioni che, in forza della competenza concorrente in materia di governo del territorio23, hanno adottato leggi regionali sulla rigenerazione urbana spesso caratterizzate da approcci innovativi e differenziati.
Tali normative regionali configurano la rigenerazione come processo integrato, comprensivo di profili urbanistici, edilizi, sociali ed economici, introducendo strumenti premiali, meccanismi partecipativi e politiche di contenimento del consumo di suolo.
La giurisprudenza amministrativa ha preso atto di questo quadro frammentato, riconoscendo che la rigenerazione urbana costituisce un obiettivo di interesse pubblico, ma che essa può produrre effetti giuridici solo quando sia esplicitamente prevista dalla normativa regionale o dagli strumenti di pianificazione.
In tal senso, il Consiglio di Stato ha affermato che le politiche di rigenerazione urbana possono giustificare scelte pianificatorie anche incisive, purché rispettose dei principi di legalità, proporzionalità e coerenza con il disegno urbanistico complessivo (Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 2019, n. 3836; Cons. Stato, sez. II, 27 gennaio 2021, n. 804).
Analogamente, i TAR hanno evidenziato come la rigenerazione urbana, in assenza di una legge quadro nazionale, trovi fondamento nella normativa regionale e nella pianificazione locale, non potendo essere invocata in modo generico per derogare alla disciplina urbanistica vigente (ex multis, TAR Veneto, sez. II, 3 febbraio 2020, n. 134).
Ne deriva un quadro nel quale la rigenerazione urbana, pur riconosciuta come valore e obiettivo dell’azione pubblica, rimane affidata a una costruzione multilivello, fondata sull’intreccio tra norme statali settoriali, legislazione regionale e interpretazione giurisprudenziale, con evidenti ricadute in termini di disomogeneità territoriale e incertezza applicativa.
2.1. Legislazione regionale e giurisprudenza in materia di rigenerazione urbana
In assenza di una legge quadro statale, la rigenerazione urbana ha trovato il suo principale sviluppo normativo a livello regionale, nell’esercizio della competenza concorrente in materia di governo del territorio (art. 117, comma 3, Cost.).
Le Regioni hanno così elaborato modelli autonomi, spesso innovativi, che la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente interpretato e consolidato.
Ad esempio la Regione Lombardia si è dotata della L.R., 26 novembre 2019, n. 18 (Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale), con la quale ha configurato la rigenerazione urbana come insieme coordinato di interventi urbanistici, edilizi e socio-economici, finalizzati al recupero di aree dismesse o degradate, introducendo: incentivi volumetrici, riduzione del contributo di costruzione, procedure semplificate in variante agli strumenti urbanistici.
La giurisprudenza24 ha chiarito che tali strumenti non determinano un automatico superamento della pianificazione comunale, ma operano entro il quadro di legalità urbanistica. Ancora, si pensi alla Regione Emilia-Romagna che ha approvato la l.r. 21 dicembre 2017, n. 24 (Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio).
Essa rappresenta uno dei modelli più avanzati, ponendo la rigenerazione urbana al centro della pianificazione e assumendo come principio cardine il consumo di suolo a saldo zero. La rigenerazione è intesa come processo strutturale e integrato, che coinvolge profili urbanistici, ambientali, sociali, partecipativi.
Per il TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 22 aprile 2020, n. 279 la rigenerazione urbana costituisce finalità primaria della pianificazione regionale e legittima scelte conformative della proprietà privata.
E per il Consiglio di Stato, sez. II, 27 gennaio 2021, n. 804 il legislatore regionale può orientare la pianificazione comunale verso obiettivi di rigenerazione e sostenibilità, nel rispetto dei principi fondamentali statali.
La Regione Veneto ha l.r. 6 giugno 2017, n. 14 (Disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana) che mira al contenimento del consumo di suolo, al recupero di ambiti urbani degradati e all’introduzione di deroghe e incentivi per interventi di riuso.
Il TAR Veneto, sez. II, 3 febbraio 2020, n. 134, ha precisato che la rigenerazione urbana, pur valorizzata dalla legge regionale, non può essere invocata in modo generico per eludere la disciplina urbanistica vigente.
Mentre il Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2019, n. 3836 ha chiarito che la rigenerazione urbana rappresenta un interesse pubblico qualificato che può giustificare politiche urbanistiche differenziate.
La Regione Campania aveva prima la L.R. Campania n. 13/2022 primo atto regionale organico che mira va a incentivare la rigenerazione urbana, combattere il consumo di suolo, promuovere il recupero e il riuso del patrimonio costruito esistente.
Nell’art. 1 definiva la rigenerazione urbana come un insieme di interventi orientati a contrastare il consumo di suolo, attraverso il recupero, il riuso e la valorizzazione degli spazi urbanizzati e del patrimonio edilizio esistente, con focus sulla qualità urbana e architettonica.
Nell’art. 3 qualificava la rigenerazione urbana come obiettivo esplicito della pianificazione urbanistica comunale e sovracomunale, con azioni come la densificazione dell’esistente, la mitigazione dei rischi naturali, la salvaguardia dei tessuti storici e l’efficienza energetica nonché l’innovazione tecnologica.
Nell’art. 4 e seguenti prevedeva meccanismi di incentivazione urbanistica per interventi di rigenerazione e riqualificazione, stabilendo condizioni e limiti di attuazione compatibili con gli strumenti urbanistici vigenti.
L’art. 6 attribuiva alla Giunta Regionale il potere di aggiornare le tabelle parametriche dei contributi di costruzione, con riduzioni per interventi di rigenerazione e bioedilizia.
Complessivamente la legge 13/2022 aveva l’obiettivo di rendere stabili molti strumenti di semplificazione e incentivazione che in passato erano stati adottati in via transitoria tramite altre normative (come il “Piano Casa”) e di favorire il recupero senza nuovo consumo di suolo.
Con la legge 5/2024 la Regione Campania ha modificato in modo incisivo la L.R. n. 16/2004 (legge urbanistica regionale) introducendo principi e strumenti che hanno un impatto diretto sulla rigenerazione urbana.
Si è posta come obiettivi generali25 il rafforzamento della rigenerazione territoriale e urbana come finalità primaria della pianificazione regionale, il contrasto al consumo di suolo e la promozione dello sviluppo sostenibile oltre alla sostenibilità ambientale, economica e sociale degli insediamenti.
Ha ridefinito gli strumenti di pianificazione comunale, introducendo: il PSU (Piano Strutturale Urbanistico), il RUE (Regolamento Urbanistico Edilizio), il PO (Programma Operativo).
Essi consentono di agganciare direttamente gli interventi di rigenerazione agli obiettivi strategici di sostenibilità e riuso dell’esistente, consentendo anche incrementi volumetrici premiali se collegati a interventi di recupero e rigenerazione.
Il Regolamento n. 4/25 attuativo della L.R. n. 5/2024 è fondamentale per tradurre in pratica gli obiettivi legislativi perché esso definisce procedure urbanistiche aggiornate, individua criteri di differenziazione tra territorio urbanizzato e rurale e propone modalità applicative per gli strumenti introdotti (PSU, RUE, PO).
Tale fase attuativa è importante perché fornisce ai Comuni e ai tecnici gli strumenti operativi per realizzare interventi di rigenerazione urbana coerenti con i principi regionali.
La legislazione campana rappresenta uno dei modelli più avanzati a livello regionale in Italia per la rigenerazione urbana. Essa combina misure di semplificazione edilizia, incentivi urbanistici e strumenti di pianificazione innovativi.
Tuttavia, la complessità del quadro normativo richiede un coordinamento efficace con la pianificazione comunale e una costante interpretazione giurisprudenziale, ancora in fase di maturazione.
In tale quadro si colloca la proposta di legge in materia di rigenerazione urbana giunta in Senato nel 2025 (atto S.29 XIX Legislatura26), la quale rappresenta un tentativo di riorganizzazione organica della materia a livello nazionale.
2.2. La proposta di legge S.29/2025: contenuti e struttura
L’atto S.29, esitato al Senato e in corso di esame dalla Commissione competente, rappresenta il testo unificato di più proposte correlate e prevede un’articolata disciplina volta a creare un quadro statale di riferimento per la rigenerazione urbana.
La proposta mira a:
– definire e promuovere la rigenerazione urbana come strumento ordinario di governo del territorio;
– favorire la riqualificazione degli edifici e delle aree degradate con criteri di sostenibilità ambientale, efficienza energetica, sicurezza sismica e coesione sociale;
– introdurre strumenti di incentivazione e semplificazione procedurale per gli interventi programmati;
- incentivare la partecipazione dei soggetti privati nel rispetto di finalità pubbliche.
Tra le principali previsioni si segnalano: - l’istituzione di un Fondo nazionale per la rigenerazione urbana con dotazione pluriennale (circa 3,4 miliardi di euro dal 2026 al 2037), destinato alla programmazione e realizzazione degli interventi;
- una Governance multilivello, con compiti dello Stato (attraverso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), delle Regioni e dei Comuni, e procedure di conferenza di servizi semplificate;
- premi volumetrici e incentivi fiscali, fino al 30 % degli standard urbanistici nelle aree individuate per la rigenerazione, nonché esenzioni da imposte (IMU, TARI) e detrazioni fiscali per opere e costi di bonifica;
- delocalizzazione di edifici in aree a rischio idrogeologico con possibilità di ottenere bonus volumetrici qualora siano migliorate le prestazioni ambientali ed energetiche;
- programmi comunali di rigenerazione urbana che individuano le aree e gli obiettivi specifici, approvati dai consigli comunali e premessa per l’accesso alle risorse del Fondo;
- queste disposizioni sono inserite in un testo organico che amalgama in un’unica disciplina interventi, governance, strumenti di programmazione e fonti di finanziamento.
2.3. Confronto con il testo unificato del 2024
Il testo del 2025 si distingue dal precedente tentativo (approvato come testo base nel settembre 2024) per alcuni aspetti fondamentali:
Per la struttura e l’approccio normativo perché il testo del 2024 tendeva ad incidere in modo più diretto sulle norme urbanistiche ed edilizie vigenti, con modifiche al DPR 380/2001 e definizioni puntuali di categorie di intervento edilizio; mentre quello del 2025 incorpora molte deroghe e strumenti direttamente nella legge di settore evitando – almeno in prima battuta – interventi estesi sul Testo Unico dell’edilizia, rinviando alla futura revisione complessiva di tale codice.
Ancora per il quadro finanziario e incentivi, perché nel testo precedente erano previsti stanziamenti più modesti, articolati nei primi anni per un totale inferiore e collegati anche a strumenti straordinari come il PNRR.
Nel testo 2025 la dotazione finanziaria è ampliata e strutturata su un orizzonte di lungo termine (fino al 2037), con strumenti più chiari di premialità volumetrica e fiscalità agevolata.
Il nuovo testo unificato enfatizza una governance multilivello e la semplificazione attraverso conferenze di servizi dedicate, mentre il testo del 2024 insisteva su una sequenza più tradizionale di adempimenti urbanistici e concessori.
2.4. Rapporti con la normativa vigente
2.4.1. D.L. n. 70/2011 e disciplina delle deroghe urbanistiche
Una disciplina già esistente di riferimento è l’art. 5 del D.L. n. 70/2011, che introduce incentivi e deroghe alla normativa urbanistica e edilizia per favorire riqualificazioni e razionalizzazioni del patrimonio edilizio esistente in aree urbane degradate.
La Legge di Bilancio 2026 ha ampliato tali incentivi includendo gli immobili abusivi sanati, modificando il comma 10 dell’articolo 5.
Il testo del 2025 si pone in continuità con quest’ambito ma mira a superare la logica delle deroghe occasionali per creare un quadro organico stabile di regole e strumenti.
2.4.2. Testo Unico dell’edilizia (D.P.R. n. 380/2001)
Il D.P.R. n. 380/2001 rappresenta il nucleo della disciplina edilizia italiana e definisce categorie di intervento, titoli abilitativi e limiti costruttivi.
Le proposte del 2024 avevano previsto modifiche dirette a questa norma, soprattutto per ridefinire gli interventi di demolizione e ricostruzione e le deroghe relative.
Il testo del 2025, tuttavia, sembra rinviare a una revisione più organica del Testo Unico, che nel frattempo è oggetto di un processo di riforma generale (legge delega e futuro nuovo Testo Unico Edilizia) senza modifiche immediate nella legge stessa.
2.4.3. Profili giurisprudenziali e questioni aperte
Sebbene la materia sia in gran parte ancora normativa e non vi siano molte pronunce della Corte Costituzionale o del Consiglio di Stato specificamente sul testo del 2025, esiste giurisprudenza consolidata su aspetti collegati, quali:
– sanatorie edilizie e loro compatibilità legale, che risultano pertinenti quando si considerano limiti di ammissibilità degli interventi in aree degradate ai sensi dell’art. 5 D.L. n. 70/2011;
– tutela dei limiti inderogabili urbanistici nei centri storici e nelle zone A, che pone vincoli costituzionali alla possibilità di deroghe generalizzate, come evidenziato anche nel dibattito sul “Salva Milano”.
– Restano aperte questioni di possibile compatibilità costituzionale, in particolare relative al ruolo delle autonomie locali (art. 117 Cost.) e alla tutela del paesaggio (Codice dei beni culturali e paesaggio, D.Lgs. 42/2004), laddove la legge nazionale dovesse incidere sulla pianificazione urbanistica locale.
La proposta di legge S.29/2025 configura un tentativo articolato di riordinare in un quadro normativo complessivo la materia della rigenerazione urbana, integrando strumenti finanziari, premi incentivanti, governance multilivello e procedure semplificate.
Essa si differenzia significativamente dal testo unificato del 2024, spostando l’asse da modifiche al Testo Unico dell’edilizia verso una legge autonoma con dotazioni pluriennali e strumenti organici di governance.
Ciò si inserisce in una dinamica più ampia di riassetto della disciplina urbanistica ed edilizia, che comprende anche il progetto di nuovo Testo Unico Edilizia.
Resta tuttavia aperta la sfida interpretativa e applicativa rispetto alla compatibilità con i principi costituzionali di tutela del paesaggio e di autonomia locale, nonché alla coerenza con norme settoriali esistenti come il D.P.R. n. 380/2001 e l’art. 5 del D.L. n. 70/2011.
In talune decisioni del TAR e del Consigio di Stato, deroghe urbanistiche e interventi edilizi premiali sono stati scrutinati rispetto ai limiti costituzionali di tutela del paesaggio e competenze locali; analoghi principi saranno cruciali nel giudizio di legittimità dei futuri atti attuativi.
La sentenza della Corte Costituzionale n. 51/2025, come illustrato nel paragrafo seguente, rimarca la necessità di ricondurre la rigenerazione urbana nell’alveo della pianificazione urbanistica ordinaria, evitando che essa si riduca a mera operazione edilizia senza integrazione territoriale complessiva.
3. Inquadramento della sentenza della Corte Costituzionale n. 51 del 2025
La sentenza della Corte Costituzionale n. 51 del 202527affronta uno dei nodi strutturali del diritto urbanistico contemporaneo, ossia il limite costituzionale alla legislazione regionale quando essa incide sulla funzione pianificatoria comunale, qualificata come funzione fondamentale dell’autonomia locale.
La Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, L.R. Lazio n. 7/2017, nella parte in cui consente – in via transitoria – interventi di ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso in deroga allo strumento urbanistico, senza la mediazione del Consiglio comunale mediante permesso di costruire in deroga.
La Corte ribadisce un principio ormai consolidato: la pianificazione urbanistica comunale è parte del nucleo essenziale dell’autonomia comunale garantita dagli artt. 5, 114, 117, co. 2, lett. p), e 118 Cost.
Il riferimento decisivo è l’art. 14, comma 27, lett. d), D.L. n. 78/2010, che qualifica espressamente come funzione fondamentale “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale”.
Questo passaggio è centrale perché sottrae la pianificazione urbanistica al potere regionale di riallocazione ex art. 118, co. 2, Cost.28.
La Corte non afferma un principio assoluto di intangibilità del piano urbanistico al contrario, ribadisce che la legge regionale può prevedere deroghe agli strumenti urbanistici, ciò è compatibile con la Costituzione solo se la deroga è giustificata da interessi sovracomunali, è proporzionata, è accompagnata da garanzie procedurali.29
Il punto di rottura rispetto al passato è rappresentato dall’esautorazione del Consiglio comunale.
Il permesso di costruire in deroga (art. 14, comma 1-bis, D.P.R. n. 380/2001) non è un mero titolo edilizio, ma uno strumento di valutazione politico-amministrativa, fondato su una deliberazione consiliare e volto ad accertare la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto all’assetto pianificato.
La Corte lo aveva già chiarito nella sentenza n. 142/2024, definendo la deliberazione consiliare come il luogo istituzionale in cui si valuta se sacrificare l’assetto pianificato in nome di uno specifico interesse pubblico.
L’art. 4, comma 4, L.R. Lazio n. 7/2017 consentiva interventi direttamente mediante permesso ordinario o SCIA, senza passare dal Consiglio comunale, anche in contrasto con il PRG.
Questo produce, secondo la Corte, uno “svuotamento temporaneo ma totale” della funzione pianificatoria.
La Corte applica un vero e proprio giudizio di proporzionalità, articolato su quattro parametri30: a) quanto la norma sottrae all’autonomia comunale, b) in nome di quali interessi sovracomunali, c) quali compensazioni procedurali sono previste, d) per quanto tempo opera la deroga.
Un passaggio particolarmente significativo è quello in cui la Corte evidenzia la contraddizione interna della legge regionale.
La l.r. n. 7/2017 dichiara finalità di rigenerazione urbana integrata; l’incremento delle dotazioni pubbliche; il verde urbano e la coesione sociale.
Eppure, la norma censurata consente interventi privatistici isolati senza valutazione del carico urbanistico, potenzialmente in contrasto con destinazioni a verde e servizi pubblici (come nel caso analizzato nella sentenza).
Emergendo così un principio di grande rilievo sistemico:
la rigenerazione urbana non è sommatoria di interventi edilizi ma processo pianificato, valutato e contestuale.
Questa sentenza si inserisce perfettamente nel filone – anche teorico – che rifiuta la separazione artificiale tra funzionalità e qualità dello spazio.
La Corte, pur non usando un linguaggio estetico, afferma implicitamente che un intervento urbanisticamente “ammissibile” non è neutro, la pianificazione è lo strumento che garantisce coerenza, leggibilità, equilibrio tra funzioni e qualità dell’abitare.
In tal senso, la decisione dialoga idealmente con l’art. 9 Cost. (tutela del paesaggio), con l’art. 42 Cost. (funzione sociale della proprietà), e con la giurisprudenza che vede il territorio come bene pubblico complesso, non come supporto neutro di volumetrie.
In definitiva la sentenza n. 51/2025 tende a rafforzare la centralità del Consiglio comunale; riafferma la pianificazione come presidio democratico; chiarisce che la rigenerazione urbana non giustifica scorciatoie; delimita con precisione il potere regionale in materia urbanistica.
Ne deriva un principio sistemico: non esiste rigenerazione urbana senza pianificazione democratica del territorio, né semplificazione che possa cancellare l’autonomia costituzionalmente garantita dei comuni.
1 KONG L. e YEOH B.S.A., The politics of landscape in Singapore: Constructions of ‘Nation’, Syracuse University Press, New York, 2003: questi programmi sono spesso realizzati nelle periferie più degradate delle città, per migliorare le condizioni urbanistiche e socio-economiche, con l’eliminazione delle baraccopoli ad esempio e la creazione di nuove abitazioni e imprese, cercando non di demolire, ma di far convivere vecchie e nuove strutture. Ci sono esempi però di rigenerazione urbana realizzata anche in villaggi rurali, come ad esempio le attività intraprese dal governo tedesco per valorizzare e migliorare le condizioni di vita di dette comunità senza far sparire le loro radici identitarie(cfr. UCHENDU Eugene Chigbu, Village renewal as an instrument of rural development: evidence from Weyarn, Germany, https://doi.org/10.1080/15575330.2011.575231).
2 La mera qualificazione urbanistica rappresenta un’operazione formale e classificatoria, mediante la quale l’amministrazione assegna ad una determinata porzione di territorio una specifica destinazione funzionale (residenziale, produttiva, agricola, servizi, etc.), determinando il regime giuridico dell’edificabilità e degli usi consentiti.
3 MARENGHI G.M., La città nuova nel nuovo diritto. Rigenerazione urbana e destinazione urbanistica, ESI, Napoli, 2024, pp. 134 e 149 ss.
4 COM(2006) 231.
5 Decisione n. 1386/2013/UE.
6 COM(2019) 640.
7 COM(2021) 699.
8 Corte cost., 16 luglio 2019, n. 179: “dichiara l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente”.
9 Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710: “Lo strumento urbanistico è stato, dunque, utilizzato dal Comune – così come condivisibilmente chiarito dal I giudice – al fine di definire, per un verso, il modello di sviluppo del proprio territorio, negandone una ulteriore ‘terziarizzazione’ o utilizzazione per cd. ‘seconde case’; per altro verso, al fine di risolvere il problema abitativo dei cittadini residenti. Ambedue gli obiettivi, alla luce delle considerazioni espresse, risultano a questo Collegio pienamente coerenti con le finalità proprie del Piano regolatore e, quindi, per tali versi appare del tutto legittimo l’esercizio del potere pianificatorio, non avendo l’amministrazione debordato dalla tipizzazione di quest’ultimo. Né risulta illogica e/o illegittima la scelta di ubicare il limitato sviluppo edilizio alle aree di proprietà comunale e regoliera, posto che proprio nel regime proprietario dei suoli l’Ente ha individuato la garanzia essenziale per il raggiungimento dello scopo primario del piano regolatore.“
10 In particolare, quelle della Puglia, della Toscana, del Veneto, del Lazio e dell’Emilia-Romagna.
11 Cons. Stato, sez. IV, 20 marzo 2020, n. 1996; Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2018, n. 1514; Cons. Stato, sez. VI, 20 ottobre 2015, n. 4790.
12 Sentenza del Consiglio di Stato del 25.06.25 n. 5520.
13 STELLA RICHTER P., Diritto urbanistico, Manuale breve, 6° ed., Giuffrè, Milano, 2020, cap. IV (La pianificazione urbanistica), § dedicati al recupero urbano e alla città esistente, pp. 215-230.
14 SCOCA F.G., Diritto amministrativo, Giappichelli ,Torino 2021, parte dedicata all’attività amministrativa discrezionale, sezione su urbanistica e governo del territorio, pp. 635-655.
15 GIANNINI M.S., Diritto amministrativo, vol. II, Giuffrè, Milano, 1988, pp. 51-70 (teoria delle funzioni pubbliche e conformazione). GIANNINI M.S., Lezioni di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 1950, parti su urbanistica e pianificazione.
16 Artt. 7 e ss. della L. n. 1150/1942.
17 Art. 117 Cost., come modificato dalla L. cost. n. 3/2001.
18 Tale approccio trova fondamento nell’art. 3-quater del D. Lgs. n. 152/2006 (principio di sviluppo sostenibile); nell’art. 145 del D. Lgs. n. 42/2004, che impone la prevalenza delle prescrizioni paesaggistiche sulla pianificazione urbanistica; nelle leggi regionali urbanistiche (ad es. L.R. Lombardia n. 12/2005; L.R. Toscana n. 65/2014; L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017), che strutturano il piano comunale per ambiti o sistemi territoriali.
19 “La pianificazione urbanistica deve recepire e rispettare le prescrizioni derivanti dalla tutela paesaggistica e ambientale, anche attraverso una disciplina differenziata del territorio comunale” (Cons. Stato, sez. VI, 13 febbraio 2020, n. 1154).
20 “È conforme ai principi dell’ordinamento una pianificazione urbanistica che, pur generale, si articoli in ambiti territoriali distinti, ciascuno disciplinato in relazione alle proprie caratteristiche e vocazioni”(Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 2019, n. 3787).
21 “Le scelte urbanistiche costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o irragionevolezza”(Cons. Stato, sez. IV, 29 gennaio 2018, n. 613).
22 La Legge di bilancio 2026 interviene sull’art. 5 del D.L. n. 70/2011 ampliando l’eccezione per gli edifici abusivi sanati.
23 Art. 117, comma 3, Cost.
24 TAR Lombardia, Milano, sez. II, 10 marzo 2021, n. 650: la rigenerazione urbana ex l.r. n. 18/2019 costituisce obiettivo di interesse pubblico, ma richiede un’esplicita scelta pianificatoria del Comune. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 dicembre 2022, n. 10932: le premialità volumetriche previste dalla normativa regionale sono legittime solo se coerenti con il disegno urbanistico complessivo.
25 Artt. 1 e 2 della L. R. n. 5/2024.
26 Atto Senato n. 29 XIX Legislatura, Misure per la rigenerazione urbana. Titolo breve: Rigenerazione urbana.
27 La Corte costituzionale con la sentenza 51 del 2025, afferma la necessità che il comune individui l’interesse pubblico per la realizzazione di interventi di “rigenerazione urbana” realizzati ai sensi dell’art. 4 della Legge Regione Lazio n. 7 del 2017.
28 Come chiarito da Corte cost. n. 179/2019 che ha ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della Legge della Regione Lombardia, 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.
29 La giurisprudenza richiamata è la seguente: Corte cost. n. 119/2024, Corte cost. n. 202/2021, Corte cost. n. 245/2018 e Corte cost. n. 46/2014.
30 Già enucleati in Corte cost. n. 179/2019 e n. 119/2020.
